容受力與都市更新
Carrying Capacity vs. Urban Renewal

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2013.07.10
(
本文刊登在「環境法律人協會」電子季刊《環境法律•人no.04, 2013.10.01)

容積獎勵造成都市計畫失控

現行推動台灣都市更新的引擎偏向於採取容積獎勵的機制,然為了都市更新容積獎勵,監察院曾於2010年對內政部提出糾正案[1]。糾正案內文指出,由於主管全國都市計畫業務的內政部督導不週,致使都市容積缺乏容積總量管控機制,各式獎勵容積之累加竟無上限規定,致都市計畫法基準容積率(法定容積率)制度名不符實、缺乏實效,對於地方政府濫用容積獎勵「滿足各方需求」的亂象又無法控管,因此依法對內政部提案糾正。

同一年,立法院第7屆第6會期審查100年度中央政府總預算案時,內政委員會召開第2次會議時出現一個審查決議,批判都市更新制度破壞了都市計畫。決議文直接點出近年都市更新政策中的各項「容積獎勵」已經過於浮濫,內政部更於99930下令[2]都市更新容積獎勵不受都市計畫主要計畫所載容積上限限制,使得都市更新的容積獎勵得高於原始都市計畫主要計畫設計之負納量,「造成都市計畫之毀壞,使得公共設施成本增加,形成部分人享受容積獎勵,卻要由全民買單之亂象」[3]

法令如果趕不上社會,提案修法即可;原都市計畫容積上限不符合都市發展現況需要、容積獎勵量超過都市計畫上限,是不是也可以藉由修訂都市計畫主要計畫、放寬訂定的法定容積的數字上限、採「就地合法」模式來解決?容積控制有那麼重要、有那麼困難嗎?法定建築容積有那麼不能更動嗎?欲循求問題的答案,就必須進一步探究「法定建築容積」的變動是不是具有那麼大的彈性。

容受力的定義

「建築容積」(building bulk)是人類居住與活動密度的空間反應,是來自公共設施的投入所打造出來的生活環境「容受力」(carrying capacity也稱為「承載力」),從而換算出來的空間量。2010年監察院的糾正案文也具體點出,容積總量管制之意義,係指基於容受力觀念下,某一地區於一定期間內,在維持其環境與生活品質的情況下,所能容納之最大人口數量,並就此最大人口量透過都市計畫管制策略,管制其土地開發之區位、時序、速度、總量與品質。顯見容受力是一個以都市工程(urban engineering)為基礎的科學技術,不是在文字上調整「規定上限」就可以輕易解決的問題。

讓我們從基本定義來了解「容受力」。此一觀念在1960年代初期開始盛行,影響力最大的著作之一是University of Pennsylvania(賓州大學)景觀學系創辦人Ian McHarg教授(1920-2001)1969年出版的Design With Nature[4]。此書從人類環境與自然環境相容的角度提出了許多環境容受力的研究與生態規劃(ecological planning)方法。美國北卡羅萊納大學規劃學者David Godschalk[5]Francis Parker將容受力詮釋為是一種支持許多不同使用需求的自然與人造環境系統的能力,此能力等於是此一環境系統的根本侷限,跨過此一侷限,不穩定性、衰退或不可恢復的損害(instability, degradation, or irreversible damage)將隨之產生(Godschalk and Parker, 1977)[6]Devon Schneider等學者對容受力的詮釋也殊途同歸,他認為容受力是ㄧ種自然或人為環境系統尚未出現明衰敗崩解(degradation and breakdown)的情況下、所能吸納(absorb)的人口成長或實體環境發展(Schneider et al., 1978:p631)[7]Devon Schneider提供一個簡單的概念,一個城鎮或區域內可以放入多少的人口或住家單元發展而不致使得飲用水的品質、空氣品質變成無法忍受,或者增建多大的污水處理量可以解決問題,都是所謂的容受力的觀念。Devon Schneider並指出,容受力觀念運用在土地使用與成長管理方面越趨頻繁,容受力此一專有名詞已經廣為規劃者所使用。

容受力在都市計畫中的實踐

都市計畫大師Nelson P. Lewis指出,都市計畫須是先見的運用,使都市及其郊區能遵循合理的路線而成為有步驟的發展(Lewis, 1949)[8],因此現行的都市計畫當然已將容受力之觀念運用在操作實務上。

以我國〈都市計畫法〉為例,§15明訂都市計畫的主要計畫必須表明計畫年期內「人口推計」、各使用分區的「土地使用」配置,以及主要道路及其他公眾運輸系統、主要上下水道系統、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之「公共設施」用地。§22明訂細部計畫應表明「居住密度及容納人口」以及「地區性公共設施」之用地。§43~46亦明示公共設施的項目位置與面積,需依人口密度與分布狀況、預期趨勢,以及依前述條件所設定的土地使用分區配置決定。這些落入法律條文的內容,在在都說明,都市計畫的重點就是在控制都市的容受力。

若以比較簡明的「人口數/密度」與「公共設施」的關係來敘述的話,「容受力」就等於是在一個環境空間範圍內投入某種公共設施品質與數量後所能支撐的人口數(及其活動)總量。此一「總量」反映到實質的都市計畫或居住空間的量上就是「可建築容積」(或樓地板面積/floor area)或「法定基準容積」。以土地使用類型來區分不同公共設施投入(input)所支撐不同的人口密度(或活動量),即為「土地使用分區」。是以商業區、住宅區、工業區等都有不同的公共設施要求以及相對應的法定容積,也就是,不同的使用分區訂有不同的法定容受力[9]。也可以說,容受力也就等於不同土地使用分區所規定、不同的最大可建築容積,超過該使用分區的法定建築容積,就超過了該都市計畫的環境容受力。

容受力如何規劃控制

從前述基本定義以及我國〈都市計畫法〉的相關條文即可瞭解,都市計畫的操作上,環境容受力的規劃與調控,就是對各種公共設施的規劃與調配,這也是都市計畫最核心的任務。Devon Schneider也指出,作為一種規劃工具,容受力分析需要研究自然或人為環境的成長總量、類型、區位、品質,以釐清在怎樣的關鍵門檻下,民眾的健康、安全或福祉可能會受到環境問題威脅與其嚴重程度。除非改變公共建設投資、政府法令規章或人類行為,否則都市發展將碰到瓶頸甚至崩解。這也是未甚麼都市計畫的重點項目就在於人口密度(連帶的使用分區計畫)的預測、規劃與控制,以及公共設施開闢的原因。

〈都市計畫法〉中所訂、維繫都市容受力的公共設施項目有:道路、停車場、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、河道、民用航空站、港埠、學校、社教機構、體育場所、市場、醫療衛生機構、機關用地、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。韓國學者Kyushhik Oh等人在研究中將維繫都市容受力分類為包含了能源、綠地、道路、大眾運輸系統(subway system)、飲用水供應、污水處理排放、廢棄物處理等七大項的公共設施項目(詳圖01),並據此七個項目發展出可決定開發密度的都市容受力評估架構(Oh et al.2005)[10]

 

資料來源: Oh et al, 2005 ‘Urban Carrying Density Assessment System’:p4. 本研究翻譯.

01 都市容受力評估系統

 

 

 

不同公共設施所產生的容受力無法相互移轉彌補

特別需要指出來的是,不管是〈都市計畫法〉所盧列的十多個項目或是韓國學者所歸納的七大項,不同類型的公共設施所能反映出來的容受力並不能相互移轉彌補。例如,一個擁有可以供應1000住宅單位使用電量的社區,若只擁有可以供應500住宅單位使用的總供水量,由於人們無法因為有電可以用,就願意忍受無水可用的生活,最後只能有500單位的住戶願意住進這個社區。也就是說,供水所支撐的容受力與供電所支撐的容受力兩者所同時能達到的最大共同數(greatest common measure)才是最後的「有效容受力(effective carrying capacity),才能容收一定的居住人口。

擴大來說,都會地區興建了非常便利的大眾運輸系統(如捷運),但若供水不足、垃圾處理量不夠、污水下水道接管不普及、汙水處理量不足、空氣污濁、綠地缺乏等等問題未一併解決,卻片面提高捷運站周邊地區的獎勵容積甚至移入容積[11],將造成捷運週邊都市地區加速衰敗崩解。大眾運輸系統的便利交通所能容收的人口數與活動量,並不能彌補污水下水道鋪管不足所折減的容受力,甚至在許多城市,上網速度、通訊品質都已經成為影響容受力的重要因素之ㄧ,只要有任何一項未達到基本質量時,則該地區的「有效容受力」只是其中容受量最低項目所能承載的人口數與活動量。

不同都市計畫地區之可建築容積不可任意轉移

〈都市計畫法〉§3也定義法律上的所謂「都市計畫」係指「在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施,作有計畫之發展,並對土地使用作合理之規劃」。由於是「一定地區內」的計畫,因而,依照〈都市計畫法〉相關規定全面檢討後、制定的都市計畫「主要計畫」「細部計畫」所訂定的土地可建築容積,也是附著於該都市計畫地區土地的「法定」、「可建築樓地板面積」

公共設施多數是硬體,興建後便不能轉移至其他地區,即便可拆除移轉也會造成原計畫地區容受力的下降這就表示A都市計畫地區投入相對等公共設施而產生支撐人口與活動量換算的「可建築容積」,並不能轉移到公共設施較少的B都市計畫地區。

雖然土地開發觀念從發展權(development right)的確立後,已進一步衍生出發展權移轉(transfer of development right/TDR)的概念,似乎容積與土地的關係變得更彈性,但是所謂發展權也建立在原建築基地實質擁有的「可建築樓地板面積」上,除非A地區公共設施所產生的容受力超過計畫人口數(或實際人口數)所需要的容受力(即「剩餘容積」/surplus floor area),則或有調高計畫人口數(可建築樓地板面積)的可能,沒有「剩餘容積」的土地,也就沒有發展權移轉的空間,更不能接受他地區「剩餘容積」的移入。否則,無上限調高容積獎勵,甚至將未實現的可建築容積移轉到公共設施原本就不足的B地區,將造成都市計畫地區的環境超額負擔、終至頹敗崩解的嚴重後果。

所以,容積與建築基地之間的臍帶關係並無法完全切斷成為一個純粹的統計數字來看待,跨地區的發展權移轉除了至少要有剩餘容積外,也要針對不同計畫地區的特性折算其容受力差值。

對號領獎的容積獎勵是盲人瞎馬又飲鴆止渴

本文贊成實施容積獎勵,也贊成提高計畫地區的容積,但贊成的基礎事件立在藉由都市計畫主要計畫與細部計畫通盤檢討時,針對個別地區的在整個都市地區中的功能角色與發展定位所擬定的公共設施改善調整計畫下,相對應適量的進行法定容積調整的檢討。我國〈都市更新條例〉§5也敘明主管機關應「就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色,進行全面調查及評估,劃定更新地區」,並訂定「都市更新計畫」。就都市計畫之學理,一個地區如可望在更新過程中投入相當的公共設施、提升地區容受力,當然是可以調高法定容積,先進國家皆是如此操作。

事實上,在日本,這種調整既然是從都市計畫的整體角度檢討,最後的實施容機就不一定都是放寬法定容積,也有降低[12]的例子。但我國現行都市更新制度,卻將檢討更新地區現況與未來容受力的「都市更新計畫」視為是不必要[13],而允許地方政府在未通盤檢討都市計畫地區整體容受力的情況下,以自治條例去擬訂不需要經過全面調查[14]的「劃定基準」,准許開發者自行自14(以台北市為例)中檢取其中最符合自身開發現況利益的三項,即核予通過。

這種核定為都市更新地區、即可符合申請額外「容積獎勵」資格的過程至為簡化甚至可說是粗糙,完全忽視容受力是ㄧ種必須經過嚴謹的專業都市工程操作、檢討出來的科學結果,遑論相關辦法中也無具體補充區域充公共設施的規定,如同蒙著眼睛挑戰自然與人造環境系統能力根本侷限,是相當危險的作法。此種做法也受到最高行政法院於2012719做出「判字第647」判決,認為地方政府訂在自治規定裡的都市更新單元劃定基準,因加入與中央法規無關之規定致違反「不當聯結禁止」原則、評估標準之判定僅作審查未經實質專業調查、耐震力僅依技術規則做唯一標準未經專業之檢測即驟為判准、訂定與〈條例〉劃設要件無關之指標……等,裁定台北市政府所核准之更新計畫撤銷確定。

結論:僅快展開容受力的研究,建立評估基準

容積獎勵有如都市發展的化學添加劑,雖然有助於食品的色澤與口味,降低成本也促進商品大賣,但累積之後遺症與毒害恐將遠大於所節省之成本與創造之表面利多。在設計〈都市更新條例〉之初,立委諸公認知國際都市更新主流早已跨入涵蓋都市再發展的一切規範與作為。明知道「都市更新」應該要全盤考量都市計畫、建築、社會福利、歷史人文等作為,卻自認「做不到」、應該做卻不願意努力(立法院,1998:p284-288)[15],若真導致「都市計畫之毀壞,使得公共設施成本增加,形成部分人享受容積獎勵,卻要由全民買單之亂象」,實不必感到意外。這個都市發展的添加物毒害台灣都市發展十多年,都市計畫遲早將面臨崩解的困境,中央及地方的都市計畫主管機關卻垂涎於都市更新帶來龐大房地產開建設可充作市政建設績效的利益,至今仍不願去面對。

回歸容環境受力的基本觀念,容積必須伴隨著支持的公共設施,才能達到預期的生活品質。個別零星的容積獎勵,特別是現行都市更新制度這種對號領獎的容積獎勵,將造成生活環境無法預期的災害。內政部有必要邀集都市計畫學者專家,儘速檢討出一套合乎社會現狀與發展趨勢之環境容受力計算方式,不宜繼續模糊處理,對各界所提出的警告充耳未聞、再以沒有任何嚴謹學理或實務根據的「對號領獎」方式,大意寬放管制容積。

 



[1]   監察院099內正字第0040糾正案。由監察委員劉玉山、程仁宏提案糾正。

[2]   台內營字第0990807669號令。

[3]   〈立法院公報〉,vol.99, no.65期「委員會紀錄」. 提案人:邱議瑩、陳明文、簡肇棟;2010/1021提案審查,2010/1025審查通過。

[4]   McHarg, Ian (1969) ,“Design With Nature”, John Wiley & Sons, Inc.; New York.

[5] 美國北卡羅萊納州大學(University of North Carolina at Chapel Hill)城市與區域規劃學系 (Department of City and Regional Planning)教授

[6]   Godschalk, David R., and Parker, Francis H.,(1977), ‘Carrying Capacity: A Key to Environmental Planning?’in “Journal of Soil and Water Conservation”, no.30:p160-165.

[7] Schneider, Devon M., & Godschalk, David R., & Axler, Norman (1978), ‘The Carrying Capacity Concept as a Planning Tool’ Report no.338 :p629-640. by American Planning Association Press Chicago, IL.

[8]   Lewis, Nelson Peter(1949),“Planning the modern city”,London, J. Wiley.

[9]   如〈都市計畫法台灣省施行細則〉§33規定:「住宅區及商業區,應依計畫容納人口、居住密度、每人平均居住樓地板面積及公共設施服務水準,訂定平均容積率,並依其計畫特性、區位、面臨道路寬度、鄰近公共設施之配置情形、地形地質、發展現況及限制,分別訂定不同之容積率管制。」

[10] Oh Kyushik., Jeong Yeunwoo, Lee Dongkun, LeeWangkey, Choi Jaeyong(2005), ‘Determining development density using the Urban Carrying Capacity Assessment System’, in “Landscape and Urban Planning”, vol. 73 (2005) 1–15

[11]  媒體報導台北市議會法規委員會於2013.06.24一讀通過〈台北市都市計畫容積移轉審查許可自治條例〉,將捷運站周邊可做為受理容積移轉接受基地的半徑從500m放寬為800m。學者接受媒體訪問即表示放寬代表該範圍可蓋的樓地板面積增加,更具投資效益,但都市開發強度增加,因此帶來的人車,也將更凸顯公共設施與道路不足。許麗珍(2013),〈捷運旁容積放寬「給建商炒房」〉,蘋果日報,2013-06-25.

[12] 台北市都市更新處邀請來台演講的日本顧問山田尚之先生舉諏訪的案例,在現況容積50%、法定容積200%的情況下,因為檢討都市更新重建的量體對地區衝擊過大,最後降為150%的容積率。詳台北市都市更新處(2010),〈日本都市再生議題諮詢工作坊總結報告書〉,p附錄51.

表示,,於「都市再生議題諮詢工作坊」中表示,〈「都市再生議題諮詢工作坊」總結報告〉如:

[13]  〈都市更新條例〉§5:「……劃定更新地區,並視實際需分別訂定都市更新計畫,……」,造成多數的所謂「都市更新計畫」都是在核准申請者所提之更新單元劃定後,再由申請者擬定,查其內容所敘述之範圍都僅止於該申請更新地區的內容,完全不是ㄧ個地區的都市更計畫。

[14]  〈都市更新條例〉§5規定,劃定更新地區需經過「全面調查及評估」,而地方政府(以台北市為例)卻以非中央法律性質的「地方自治條例」,另訂層級偏低的〈臺北市自行劃定更新單元重建區段作業須知〉以及〈臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準〉。

[15]  立法院(1998),〈立法院第三屆第六會期第七次全體委員會議記錄〉,in《立法院公報》,vol.87, no.42 :p277-462.

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