試談不履行權利變換計畫義務之處理

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2014.09.10

行政處分,依〈行政程序法〉§92之定義,「係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。核對「權利變換計畫」的核定,其性質屬於「行政處分」並無疑義。但是,「行政處分」就代表處分對象負有公法上的權利義務、義務人不履行時得加以「強制執行」嗎?本文藉由內政部「內授營更字第0970209411號函」來加以討論。

此一函示主要談的是「差額價金是否具有公法上金錢給付之義務」,但關鍵是,是否具有「公法義務」之討論,勢必從「權利變換計畫」核定下、參與權利變換之權利關係人(實施者與土地及合法建物所有權人)之間的權利關係,究竟是在一種公法的關係?亦或是一種私法的關係?是公法關係,才負有公法上的義務、才能「強制執行」[1]。以下,我們就先來瞭解「內授營更字第0970209411號函」的完整內容:

一、復貴府[2]97825府授都新字第09730701800號函。

二、案經本部函准法務部971125法律字第0970039209號及971216法律字第0970045682號函(如附件)示意見在案,請貴府依上開函示意見辦理。

三、本部前於修正都市更新條例部分條文時,法務部意見略以,都市更新權利變換計畫經主管機關核定發布實施,即為行政處分,其參與權利變換之權利人應依本條例第30條、第31[3]繳納共同負擔、差額價金,而逾期不繳納者,具有公法上金錢給付之義務,本可依行政執行法辦理強制執行。本部爰據以刪除「逾期未繳納者,得移送法院強制執行」部分文字,並於97116修正公布施行。惟依法務部上開函示,上開條文僅係權利人應依計畫書履行之私法上權利義務關係,不能認屬公法關係,屬於私權紛爭,應循民事訴訟程序救濟。為落實都市更新條例強制更新之意旨,本部將修訂都市更新條例部分條文,增訂移送行政法院強制執行相關規定。

內政部函示的第一個問題是,法務部的函覆中確實有肯任「都市更新事業計畫」及「權利變換計畫」的核定實施是一種行政處分,並對外發生效力,但並未表示參與權利變換之權利人具有公法上金錢給付之義務,反而認為是一種私法關係。從而,內政部函示後段的「具有公法上金錢給付之義務、可依行政執行法辦理強制執行」則應為內政部本身所添附的意見[4]

事實上,法務部的意見主要是答覆在2008.11.25法律字第09700392092008. 12.16法律字第0970045682號函中。主要是說明「都市更新事業計畫」與「權利變換計畫」核定的法律性質,以及實施者與土地所有權人及權利變換關係人間之權利義務關係。重點摘要整理如下:

一、都市更新事業計畫權利變換計畫,報經核定實施即屬確定並對外發生效力。

二、受處分之更新單元內之土地及合法建物所有人,不論是否同意參與分配,均受該更新計畫之拘束,不得任意主張無效或停止進行。

三、此項核定乃行政機關本於行政權之監督作用,就具體事件所為對外發生法律效果類似「確認處分」之行政處分。

四、核定後實施者與土地所有權人及權利變換關係人間之權利義務關係事項僅係其應依該計畫書履行之私法上權利義務關係,不能認屬公法關係。

五、不履行義務之爭議屬私權紛爭,似應循民事訴訟程序救濟

六、共同負擔或差額價金之給付對象係實施者,核非公法上金錢給付義務,故無義務人逾期不繳納而由主管機關移送行政執行處執行之問題

查法務部的兩次函覆又是依據最高法院94年度台上字第1461號判決、臺中高等行政法院95年度訴字第285號裁定之判決書內容所做成。最高法院的(民事)判決書明確指出,「都市更新事業計畫」及「權利變換計畫」之內容,均屬都市更新事業之研擬及執行、權利價值之查估、工程發包驗收等有關於更新單元內土地或合法建物所有人間之「私法上權利義務關係」。

簡言之,最高法院認為「都市更新事業計畫」及「權利變換計畫」所規範的是關係人間在「私法上」的權利義務關係,主要原因是主管機關在核定前述計畫時,並未創設或變更相關權利人的權利義務,僅是居於主管機關的地位、「本於行政權之監督作用,就具體事件所為對外發生法律效果類似『確認處分』之行政處分」。此一論點亦為次年臺中高等行政法院的裁定所引用,裁定因相關爭議而提起之訴訟「不屬行政法院之權限[5],應循民事訴訟程序處理。「都市更新事業計畫」及「權利變換計畫」之內容均屬更新單元內相關權利人間之「私法上權利義務關係」,變成為私法實務界的定論。

此一見解亦從司法院發表的意見中獲得支持。司法院在2012.04.20營建署舉辦的「都市更新修法方向座談會」指出都市更新條例所稱「都市更新事業計畫」及「權利變換計畫」之實施,係由實施者即都市更新事業團體為之,「與權利變換關條人之間似屬私法關係」、「非受委託行使公權力之情形」,「對計畫之核定,雖定性為行政處分,然與一般行政機關基於監督立場對於私法行為之核准,似無不同」;復又於2013.08.13營建署所舉辦、內政部次長林慈玲所主持的「都市更新條例第36條修正條文公聽會」中發言指出:「更新主體-實施者與權利人間究係公法或私法關係建議先予釐清,對於後續措施之合憲性及救濟途徑方式始得有明確之方向」[6];隨後,司法院又在2013.10.25內政部所召開的「研商都市更新條例修正草案再修正條文會議」中,明確指出都市更新之定性「在通說上還是私法上問題,是實施者建商與土地上之權人之間都更計畫實施關係,是私法關係,不是公法關係」、「權利變換計畫即使經過核定,形成的還是實施者與所有權人私法上的法律關係……就好像一個契約,經過公設、認證過,但這種權利關條如果不履行時……民事上還要經過裁判取得執行名義後,才可以由法院民事執行處來執行,貫微其私法上的權利」、[7]。進而,在受邀參與2013.03.11立法院內政委員會「都市更新條例修法專案小組」討論會議上,司法院的代表亦到場明確重申此一法律實務見解。

事實上,「司法院709號解釋」、陳碧玉大法官在協同意見書中表示,(民辦都更的)「土地、建築物所有權人與該事業機構間為私法上之(委任)契約關係」(p3、p6)、「事業機構因該私法上契約關係之成立而成為該都更個案之實施者,應依兩造合意之契約內容履行契約責任」、「民辦都更所有人與實施者間為對等之契約關係」(p3-4, p9),「都更個案進行應遵守此一對等關係」(p9),因此,陳碧玉大法官主張所有權人就實施者應透過協商取得契約雙方之合意來執行都市更新事業,以符契約因當事人意思表示合致而成立之基本原則。

內政部函示的第二個問題是:既然法務部給的意見非常明確,而內政部本身給台北市政府的函示中也確認「依法務部上開函示,上開條文僅係權利人應依計畫書履行之私法上權利義務關係,不能認屬公法關係,屬於私權紛爭,應循民事訴訟程序救濟」,請台北市政府「依上開(法務部)函示意見辦理」,卻又做出「將修訂都市更新條例部分條文,增訂移送行政法院強制執行相關規定」之宣示。

根據〈行政執行法〉§2規定,公法上之強制執行,指的是公法上的金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。若〈都市更新條例〉將強制執行規定為透過「行政法院」來執行,必得是「公法上」的關係。如今,不僅法務部已明確答覆內政部「都市更新計畫」與「權利變換計畫」所規範的權利義務關係是一種關係人間的私法關係,內政部本身亦已在函示中確認知悉法務部的意見,這種私法關係上的給付義務自然沒有「公法上的金錢給付義務、行為或不行為義務」之存在,根據〈強制執行法〉§1規定,「民事強制執行事務,於地方法院及其分院設民事執行處辦理之」,並非「移送行政法院強制執行」,即便向行政法院提請爭訟,勢將如臺中高等行政法院之裁定、對相關爭議而提起之訴訟「不屬行政法院之權限」而裁定駁回(行政訴訟法第107)

內政部仍於解釋函釋中強硬表示「將修訂都市更新條例部分條文,增訂移送行政法院強制執行相關規定」之見解雖不知其法理依據為何,但顯然不採法律專業部門之法務部的專業法律見解,還在「瑕疵明顯」之情詳下,意圖強硬扭曲法理,欲透過修改法律來達成其強制執行都市更新之目的,此一作法,完全不合法理,也將造成更多的紛爭,其用意令人費解。

總結,從以上論述,「都市更新計畫」或是「權利變換計畫」屬一種「私法關係」下的「契約」,其理甚為明確。公權力介入做成行政處分,僅是就其居於都市更新事務主管機關的監督角色,就相關權利人之間的法律上的權利義務狀態(或實際、本有的法律地位,即當事人間實施都市更新事業的「契約」)加以確認的一種「確認處分」[8],顯非可產生強制執行的執行名義的「下命處分」。是以,內政部所謂「本可依行政執行法辦理強制執行」之說法,應認為不可採。故,不履行權利變換計畫,根據最高法院94年度台上字第1461號判決、臺中高等行政法院95年度訴字第285號裁定,應透過民事訴訟的方式確定爭議、取得強制執行之名義。

 

附記:後來內政部亦無提出「增訂移送行政法院強制執行」的都市更新條例部分條文修定案。

 



[1]   若為「私法關係」,基於「私法自治原則」(Privatautonomie),權利關係人之間是處於平等的地位,在基於自由抑制下訂定「私法契約」約定彼此之間的權利義務。
[2]即台北市政府。
[3]〈條例〉§31:權利變換後之土地及建築物扣除前條規定折價抵付共同負擔後,其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例,分配與原土地所有權人。但其不願參與分配或應分配之土地及建築物未達最小分配面積單元,無法分配者,得以現金補償之。
    依前項規定分配結果,實際分配之土地及建築物面積多於應分配之面積者,應繳納差額價金;實際分配之土地及建築物少於應分配之面積者,應發給差額價金。
    第一項規定現金補償於發放或提存後,由實施者列冊送請各級主管機關囑託該管登記機關辦理所有權移轉登記。
    依第一項補償之現金及第二項規定應發給之差額價金,經各級主管機關核定後,應定期通知應受補償人領取;逾期不領取者,依法提存之
    第二項應繳納之差額價金經各級主管機關核定後限期繳納
    應繳納差額價金而未繳納者,其獲配之土地及建築物不得移轉或設定負擔;違反者,其移轉或設定負擔無效。但因繼承而辦理移轉者,不在此限。

[4] 相關文字「逾期不繳納者,具有公法上金錢給付之義務本可依行政執行法辦理強制執行」為行政院於2007.09.26向立法院所提的「都市更新條例部分條文修正草案」中,關於§31的修正說明。但修正說明中並未提到是根據法務部之意見,僅於「總說明」中提到是配合〈行政執行法〉之規定,而刪除有關強制執行之規定。詳立法院第6屆第6會期第4次會議議案關係文書「立法院關係文書」「院總第666 政府提案第10907號。」

[5]   〈行政訴訟法〉§1071項定有明文。

[6] 請參閱內政部102.8.29台內營字第1020809049號函之「都市更新條例第36條修正條文公聽會紀錄」。

[7]   參閱內政部台內營字第1020811605號函之「20131025召開研商都市更新條例修正草案再修正條文會議紀錄」附件一:「司法院秘書長代表意見」書。

[8]   另從羈束程度而言是一種行政機關仍擁有一定程度自由選擇空間的「裁量處分」;從對關係人之法律效果而言應屬對相對人產生()設定或確認權利法律上重大利益的「授益處分」,或對同一相對人同時給予利益及負擔的「混合處分」;從協力之有無角度,顯為需由當事人提出申請之「當事人協力(申請)處分」;以及,從處分做成的形式而言,為需要有一定形式、書面方式的「要式處分」。

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