計畫聽證之踐行－都市更新程序增加「都市更新計畫」[1]聽證之思考
王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2015.10.15
(本文原刊登在國立政治大學《地政學訊》第49期/2015.03.11)
針對〈都市更新條例〉(簡稱〈條例〉)違憲的釋字709號解釋指出〈條例〉§19第三項不符「正當行政程序」而違憲、「都市更新事業計畫」(簡稱「事業計畫」)必須增加聽證(hearing)程序以確保公民權利[2]。事實上，釋憲文的目標是「都市更新之實施……能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度」，因此，涉及「更新地區」劃定、實際形成「計畫高權」而取得「強制參與」法理基礎的「都市更新計畫」擬定程序(〈條例〉§5)，有無正面思考踐行聽證程序、以使都更的推動更符合「正當行政程序」的空間?這是相當值得討論的課題。
如果不否認都更是一種都市計畫，「聽證」從規劃專業的角度而言，就是針對過去「理性規劃」(rational planning)的反省所提出的「辯護式規劃」(advocacy planning)觀點的實踐。辯護式規劃認為規畫所鎖定要實現的價值仍然應該是一種政治的、民主的抉擇，因此應開放地徵求檢驗與辯論，並藉由政治論辯過程(a process of political debate)來決定(Nigel，1998：84-85)[3]，而「辯護式規劃」便是讓市民在決定公共政策的過程中扮演積極、有實際作用的角色。因此，將聽證程序侷限於「事業計畫」，卻排除「都市更新計畫」，雖然較有個別所有權人權益的「爭點」可以討論，卻缺乏必要性、公共利益的辯論與共識形成，這是否合於都市計畫的核心價值與邏輯？相當值得反省。
再從法律觀點的行政聽證[4]，聽證核心精神的「兩造兼聽」(both sides shall be heard)乃在行政機關行使行政權前，提供相對人或其他利害關係人甚或學者專家、公民大眾得以知悉案由並進行公開說明或論辯之機會，以為決策之參擇採證。涉及土地利用之計畫，對人民所有權之保障及使用自由影響甚鉅，故應在計畫確定前舉辦聽證，此乃計畫確定程序所由設置之因(董保城，2006：602)[5]。都市更新計畫為都市計畫之一種，屬「行政計畫」無誤，若「事業計畫」需辦理聽證，那麼，性質屬於都市計畫細部計畫[6]的都市更新計畫不是更有辦理聽證的法理基礎與必要嗎？
無論何種觀點，如果能在「更新地區劃定」的階段就能增加公開而嚴謹的聽程序來確定一定區域範圍強制實施都市更新的必要性、公益性與手段適當性，排除或說服原本不願參與都市更新的原住居民，不是更能減少後續「事業概要」、「事業計畫」與「權利變換計畫」審核過程的爭議，而提高都市更新推動的「共識」與「接受度」?
[1] 由於現行法〈條例〉§5將「都市更新計畫」定為「視實際需要」而擬定，致超過九成的更新事業都是在沒有「都市更新計畫」的情形下、依〈條例〉§11自行劃定，因此，釋憲案當然有沒有機會討論聽證會是否亦應適用於「都市更新計畫」確認階段。不過，修訂中的〈條例〉草案已確認「都市更新計畫」是政府的當然責任、亦為「計畫高權」之來源，行政及立法部門已達成共識，通過「都市更新計畫」改定為「必要」，甚至討論〈條例〉§11之自行劃定之應予廢除。因此，修法版本亦已將辦理聽證納入「都市更新計畫」確定程序的討論中。
[2] 事實上，釋憲文亦具體指出「在更新地區內劃定可單獨實施都市更新事業之更新單元範圍，影響更新單元內所有居民之法律權益」，也就是大法官們已明確指出，因我國都市更新採取「強制參與」制度，因此「劃定」程序是造成一個都市更新事業是否會推動、以致影響居民權益的關鍵起點。
[3] Nigel, Taylor(1998),‘Planning as a political process’, “Urban Planning Theory Since 1945”. .:p75-91. London: SAGE,.
[4] 另有立法聽證及司法聽證，因與本文所討論之都市更新聽證無直接關係，容省略討論。
[5] 詳董保城(2006),〈行政計畫〉, 收錄於翁岳生《行政法(上)》, 臺北元照出版:p599-616.
[6] 許多學者，如林明鏘等甚或主張「都市更新計畫」應該是主要計畫層級。
留言列表
