關於媒體引述蔡正元委員指稱日本有「強迫耐震」做法的釐清

陳秉立—、王章凱

助理教授/日本筑波大學政策與規劃科學博士、大學講師/建築及都市計畫博士候選人

2016.02.16

媒體轉載[1][2][3]前立委蔡正元的臉書內容,標題指出日本有「強迫耐震」的做法。就筆者對於日本都市再生相關計畫與法令的研究,「強迫耐震」的說法應該是媒體或蔡委員為了強化閱聽大眾的眼球關注度而做的誇大形容(查蔡委員原來在其臉書上的用詞是「2014年更強迫所有大樓都要提出耐震診斷報告」),然該媒體的閱讀者眾多,若不提出具體的引據來源,恐誤導大眾。特別是在0206台南震災之後,這樣的標題特別容易掀起錯誤的輿論浪潮、導致偏差的政策思維,延緩甚至錯失犧牲了116人生命[4]所換來的檢討與改正錯誤的機會。蔡委員的臉書原文(下稱「蔡文」)如下[5]

……1995年再規定耐震級數不足者要進行「耐震工程裝修」,相當於台灣的防災都更。2014年更強迫所有大樓都要提出耐震診斷報告,而且,原先進行耐震都更必須四分之三住戶同意改為只要半數同意即可。但是我們台灣人很奇怪,什麼都想學日本,就是強迫耐震不學。自從士林王家釘子戶的都更爭議後,ㄧ些社運衝組到處激烈反都更,民進黨立委跟著瞎起鬨,用ㄧ堆自以為是的理由,要嚴格管制都更。連防災都更都要求必須經十分之九住戶同意,這是全世界最荒唐的標準。……(餘略)

本文謹就「蔡文」對於日本相關法規的解讀加以查證,如日本是哪一部法律規定建築物要「強迫耐震」?是否「所有大樓都要提出耐震診斷報告」,抑或是哪種類型的建築物負有耐震診斷義務?此法律是否即為「防災都更」?等課題進行引據的查對與辯證?

1. 日本是哪一部法律規定建築物要「強迫耐震」

首先,「蔡文」指出「1995年再規定,耐震級數不足者,要進行『耐震工程裝修』」,查其所謂「再規定」部分,應該是指阪神淡路大地震(1995/平成7)後所制定[6]的〈耐震改修促進法〉(「建築物の耐震改修の促進にする法律)[7]中的相關規定,此法並於2000[8]2006[9]2007[10]、以及2013[11]有數次的法令修訂或令改正。「蔡文」中的「耐震工程裝修」所指的應該是日本的「耐震改修」,目的是為了避免因地震引起的建築物倒塌等危害到國民的生命安全及其財產,藉由實際採取行動提升建築物的耐震安全性,以確保公共安全。

2. 耐震改修是否等於防災都更?

在該法第二條有針對「耐震改修」進行定義,指其為「以提高面對地震時的安全性為目的,所為之增建、改建、修繕、或是整建,以及基地的改良(この法律において「耐震改修」とは、地震にする安全性の向上を目的として、增築、改築、修繕若しくは模替又は敷地の整備をすることをいう)」,顯系對個別建築物所採取的耐震能力要求,並無與多棟建築甚或完整街廓、跨街廓等「都市更新」或「都市再生」聯結之處。

而「蔡文」中所謂的防災都更,是否僅防地震?都更又指什麼?是指目前都市更新條例中的重建、整建、維護手段嗎?以〈耐震改修促進法〉中的「耐震改修」來看,與台灣進行都市更新時慣行採用的重建手段是不相符的。亦即,「蔡文」指稱日本「耐震工程裝修」相當於台灣的防災都更,不論是引據或辯證上都是很牽強的。

3.日本2014年後是否「強迫」所有大樓都要提出耐震診斷報告?

「蔡文」中提出「日本2014年後強迫所有大樓都要提出耐震診斷報告」的說法,應是指20131125日修正、實施的〈耐震改修促進法〉所新設的第三章「建築物所有者所應實施的處置(建築物の所有者が講ずべき措置)」。

然而該法中有耐震診斷義務的,是1981531之前興建的建築物,且其建築物用途及規模都有所限定,基本上是像醫院、旅館等不特定多數人使用的建物,或是學校、老人安養中心等避難弱者所使用的建物,抑或是位於地方政府所指定的緊急疏散道路等避難路沿線上若倒塌會妨礙避難的建物,而非「蔡文」所稱的「所有大樓都要提出耐震診斷報告」。查〈耐震改修促進法〉規定,負有耐震診斷義務的建築物可以歸納為以下五大類型:

A.供不特定多數者所使用之大型(總樓地板達5,000㎡以上的)販賣店、餐飲店、旅館、醫院、體育館等建築物;

B.須確保使用者疏散避難安全的大型建築物,如老人住宅(2層以上、總樓地板達5,000)、中小學校(2層以上、總樓地板達3,000),及幼稚園、保育所(2層以上、總樓地板達1,500)等建築物;

C.可儲存、處理一定量危險有害物品大型建築物,如危險物儲存場(1層以上、總樓地板達5,000)

D.位於地方政府所指定的緊急疏散道路等避難路沿線上、其倒塌將堵塞道路一半寬度的建築物。

E. 經地方政府指定做為防災據點的建築物,。

4. 日本原先進行耐震都更是否必須四分之三住戶同意改為只要半數同意即可?

「蔡文」中指出「必須四分之三住戶同意改為只要半數同意即可」,其內容出處應該是指〈耐震改修促進法〉於20131125日新設的第六章「關於區分所有建物耐震改修必要性之認定(区分所有建築物の耐震改修の必要性に係る認定)」。然「蔡文」所提供的訊息亦有資訊不足、易生誤解之處。首先,「區分所有建築物」不是只有集合住宅,只要產權是以區分所有的形式持有皆為該法所稱之「區分所有建築物」,不僅集合住宅,辦公商業大樓、商場等建築都屬「區分所有建築物」。其次,適用〈耐震改修促進法〉而必須「強迫耐震」者,亦應是法律規定負有耐震診斷義務的建築物(前述五大類),在此前提基礎之上,該法第25條將3/4區分所有權人同意放寬為1/2,且此同意是針對區分所有中共有部分要不要進行耐震改修工程的門檻,亦即要不要為了提高地震時的安全性,對共有部分進行增建、改建、修繕、整建,或是基地的改良,至於強制拆除重建,則不屬本法的規範範圍。

綜整「蔡文」所指涉的日本「強迫耐震」制度,以及對照最有可能的〈耐震改修促進法〉相關規定,「蔡文」所提供的訊息應該再有以下幾點的補充、修正:

A.        日本是以〈耐震改修促進法〉來規範建築物耐震改修義務與權利。

B.        耐震改修不是防災都更:指稱日本「耐震工程裝修」相當於台灣的「防災都更」,很容易導致對〈耐震改修促進法〉之宗旨與做法誤解的可能,特別是對日本計畫法制不了解的一般民眾與行政官僚,易產生輿論偏差、引導政策走入歧路。

C.        耐震診斷義務並非全面性:不是所有「集合住宅」都負有耐震診斷義務,甚至應該說,不是所有大樓建築都負有耐震診斷義務。簡言之,日本的耐震診斷義務並非全面性的,因此,「日本2014年後強迫所有大樓都要提出耐震診斷報告」的指涉並非實情。

D.同意耐震改修不等於同意拆除重建:在對於符合〈耐震改修促進法〉規定、負有耐震改修義務的建築物,其區分所有權人1/2同意即符合進行改修工程之門檻。但,這項規定並不能與強制拆除重建門檻畫上等號。以此來指稱台灣〈都市更新條例〉修法、將同意門檻調整趨嚴是「全世界最荒唐的標準」,論述上並不週延,除不恰當外,更有誤導之虞。

最後補充,尤美女、田秋堇及姚文智委員所支持的「民間版〈都市更新條例〉修訂案」,對於根據〈都市更新條例〉(現行法,以下同)7條第1項第1款,因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞的重建,完全支持直轄市、縣 () 主管機關應視實際情況、迅行劃定更新地區後,再依第9條規定,由直轄市、縣()政府完全主導、自行實施的更新事業計畫。事實上,現行法即未規定前述公辦都更需要徵得住戶同意,此為處理緊急危難時、社會大眾本就期待公權力應明斷力行之處。即使依22條規定、由民間擔任第7條的「重大事變」的實施者時,也只要過半數的1/2門檻。過去三年來,立法院內包括尤美女、田秋堇及姚文智在內的朝野各黨派委員、以及參與修法討論的專家學者、民間團體的諸多主張中,並無「蔡文」所指、「連防災都更都要求必須經9/10住戶同意」的情形,這點,是「蔡文」查證不足、顯有缺失之處。

事實上,「民間版」〈都市更新條例〉草案強調,若都市更新仍要採取「強制參與/排除」制度來推動,基於「強制」即為國家高權之一種,有所謂「公權力獨占原則」、僅能由國家親自執行[12]、通常應由居於公法上職務與忠誠關係之公務人員作為其固定職權而承擔之[13]。如果經政府判斷所謂的「防災都更」指是建物改建、增加私人利益,則並不具迫切必要性,則應遵守私權平等的原則,須經全體土地及建物所有權人同意始得進行建築改建;若「防災都更」是一個具有高度必要性、公益性與急迫性的全面型都市更新,則政府更不應該放任民間自行整合、推遲耐震改修的時效。即使〈都市更新條例〉修法仍因有重大爭議而未通過,各級政府仍應根據現行法負起應負的責任、積極主動承擔辦理公辦都更的責任,不要再重蹈台北東興大樓1999年倒塌、2002年才通過事業計畫、2009年才終於重建完工的錯誤。



[1]   聯合新聞網(2016),〈蔡正元:台灣什麼都學日本「就是強迫耐震不學」〉, 聯合新聞網, 2016-02-15. http://udn.com/news/story/1/1501918-蔡正元:台灣什麼都學日本「就是強迫耐震不學」. 流覽日期: 2016-02-15.

[2]   李念庭(2016),〈台灣建築耐震度不足?蔡正元歸咎綠營這3人〉,中時電子報, 2016-02-15. http://www.chinatimes.com/realtimenews/20160215002206-260407. 流覽日期: 2016-02-15.

[3]東森新聞(2016),〈台灣防災都更是全世界最荒唐標準?蔡正元點名這3人〉, | ETtoday 新聞雲, 2016-02-15. http://www.ettoday.net/news/20160215/647510.htm#ixzz40O9y2UsP. 流覽日期: 2016-02-15.

[4]根據台南市消防局2016.02.13/16:20公佈的「10526日地震災情管制表」, 總計23件,共救出396人,其中104人送醫,116OHCA(到院前死亡)

[5]   蔡委員臉書文章沒有標點符號。為便利讀者閱讀,本文根據文意加上適當的標點符號。

[6]   因〈耐震改修促進法〉是於1995年、因阪神淡路大地震而新訂之法律,在此之前,日本有關耐震規定是以〈建築基準法〉加以規範。

[7]請參閱日本國土交通省官網有關「建築物の耐震改修の促進に関する法律等の改正概要

」的說明http://www.mlit.go.jp/jutakukentiku/build/jutakukentiku_house_fr_000054.html

[8]   改正重點:(為耐震補強而做建蔽率放寬)建築性能基準的規定化,導入極限耐震強度的計算。

[9]   修法重點:(2004年新潟中越沖地震)擬定耐震改修促進計畫(導入耐震化的目標達成率),不遵從指示者公告的場所。

[10]  改正重點:(2006年發生結構計算書不實的問題)結構計算合理性判定制度、結構計算基準明確化的導入

[11]  20135月公布、同年11月施行。修法重點:在醫院、店舖、旅館等不特定多數人使用之建物及學校、老人安養中心等在避難上必須加以考量之建物中,屬大規模者(對象建物的用途及規模見此表),負有進行耐震診斷報造之義務,並須公佈其結果。另為促進耐震改修的順利進行,放寬了耐震改修計畫的設定基準,擴大工程項目,也認可了新的改修工法,在容積率及建蔽率上也採用了特例措施。區分所有建物部分,在認定其耐震改修必要性的建物,放寬了進行大規模耐震改修的決議要件(從區分所有法中決議要件3/4以上改為超過1/2)。另外,創設耐震性的表示制度,對於已確保耐震性之建物,可將該資訊公開標示。參閱日本國土交通省官網「建築物の耐震改修の促進にする法律等の改正概要

」說明http://www.mlit.go.jp/jutakukentiku/build/jutakukentiku_house_fr_000054.html

[12]參閱監察院(2011),〈監察院0990800648號調查報告〉,字號0990800648(調查案號100財調0121),審議日期: 2011.11.15.林鉅鋃委員、李復甸委員調查. p10-11.

[13]參閱程明修(1999),〈德國行政法學上「法律關係論」之發展-以公務員法律關係為例〉,《公務人員月刊》,no.35. 1999-05. p12.

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