王章凱的觀察/Observation from Kelwin Wang

呼籲停止〈都市危險條例〉審查，回歸〈都市更新條例〉修法

王章凱，政治大學第三部門研究中心研究員
2017.03.07

行政院於2016.12.29的院會通過〈都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例〉（下稱〈都市危險條例〉）草案，並擬於2017年3月底前通過。然，〈都市危險條例〉條文過於粗糙，引起諸多學者批評為都更的太上皇條例。相關討論的角度非常之多，但多數指出〈都市危險條例〉是疊床架屋，架空已經逸脫、凌駕〈都市計畫法〉的〈都市更新條例〉。但也有指出「老舊建築」或許不符合公共利益，但「危險建築」涉及公共安全，政府務必要介入整合、強拆，以排除公共危險。到這邊為止，前後的鋪陳似乎是一貫的，但後續要推導的結論卻有天差地別之異，值得仔細分辨與關注。

停止〈都市危險條例〉，回復〈都市更新條例〉修法討論

對於〈都市危險條例〉草案，不少學者直指這是「疊床架屋」，更直接呼籲應終止立法、納入現行法令修法檢討（楊重信，2017[1]；鄭明安，2017[2]），因為，這樣的重建使得「都市治理的多元考量因素，卻在重建加速路上，被犧牲、忽略了」（賈北松，2017）[3]，社民黨也批評這是「大開後門，架空〈都更條例〉」的立法（陳彥驊，2017）[4]。事實上，在得知行政院將利用立法院臨時會快速通過〈都市危險條例〉後，2017.01.03就有許多學術團體、NGO在立法院召開緊急記者會，全體與會學者[5]強烈批判此條例完全破壞都市計畫，不僅是都市更新的「太上皇條例」、更為都市製造更多的危險，因此在記者會中嚴正呼籲應停止〈都市危險條例〉的立法審查、回到〈都市更新條例〉修法討論，甚至應全部回歸〈都市計畫法〉的理路框架與計畫程序。

一種「公權力介入」的各自表述－隱藏另一種「強制」的意圖

所有出席記者會以及之後發表評論的學者專家都認為「老舊建築」之改建並無公共利益，本應取得100%同意、更無以全民之「共有財」（不論是容積獎勵或租稅減免優惠）來獎勵改建之理。而對於「危險建築」所造成的問題也都有共識，且都認為現行法（包括〈建築法〉、〈災害防救法〉等）都有對危險建築加以「強制拆除」以排除公共危險的措施，因此對於公權力介入危險建築的強制拆除都沒有反對，從而更沒有必要另立〈都市危險條例〉之理。但由於相關議論對於都市更新中「誰可以執行強制、誰應該被強制、何種前提要件下才可以執行強制」[6]的混亂現象一直缺乏深入討論的情況下，反而留下了一個論述模糊、似是而非的空間。當有人丟出以「老舊建築改建應該刪除，但『多數決』處理『危險建築』強制拆除即屬必要」的論點時，就可以發現前後不同的「公權力介入」主張看起來好像是一致的，但隱藏在後面的目的是截然不同，並非前者「沒有必要另立〈都市危險條例〉」的結論。

既為「危險」、應先依現行法令緊急處理，何需另立專法

前段已點出〈建築法〉、〈災害防救法〉本有處理「傾頹或朽壞而有危害公共安全之建築物」的限期拆除與強制拆除，甚至〈公寓大廈管理條例〉對於「致危害公共安全」得以區分所有權人會議決議重建，並透過民事訴訟、訴請法院命不參與的區分所有權人出讓其產權以進行重建。就法理論，「強制」是一種國家高權，且其行使通常應由居於公法上職務與忠誠關係之公務人員作為其固定職權而承擔之。〈建築法〉、〈災害防救法〉的強制拆除是由主管機關執行，〈公寓大廈管理條例〉的強制出讓是民事法院的強制執行處，概屬此一法理。

法律已賦予政府擁有強制執行的「高權」來立即排除公共安全問題，符合法律規定之「危害公共安全之虞」，主管機關即應立刻依法排除，豈有需要另立一個法讓「全體同意」後再自行拆除重建？反之，若政府依法判斷無立即必要、由政府執行無正當性而不執行強制拆除，豈有再經過所有權人的「多數決」程序就有正當性之理？顯然是把原屬於國家「權力」的都市更新強制執行/排除制度隱藏在私法領域的所有權對抗與糾紛排除，意圖順利「依法」而「借用公權力」以「對他造為有力的干預與強制」（李震山，2013）[7]。

簡言之，危害公共安全之建物，現有法令即足以處理，政府也應該依現行法立即排除公共安全問題，而不能把「不執行」推給「不能執行」而圖假借另一個法律來推卸責任，遑論夾帶以公權力強制介入私權糾紛的法律條文。

以危險建築來架接〈都更條例〉§36的「代為拆除」

內政部的〈都市危險條例〉似乎已有相應和的論述一步一步巧妙搭配著，先將「老舊」對比「危險」的缺乏公共利益、強烈主張應排除在〈都市危險條例〉之適用，以強化其論述立場的客觀性，再引導出「100%同意緩不濟急」，從而凸顯「危險」建築的改建必須立刻能執行。最後，把公權力強制拉去幫「私權多數決」處理強制拆除的法理矛盾模糊化，走回具有高度爭議的〈都更條例〉§36「代為拆除」老路。社民黨的意見中就認為危險建築物有公共安全之急迫性，全體同意「根本緩不濟急」（陳彥驊，2017）；更有民間團體在所提版本中直接對危險建築改建訂定「2/3以上同意」的門檻（彭揚凱，2017）[8]、都更顧問業者繼續倡議政府必須以公權力為民間擔任實施者的建築改建案進行強制拆除（丁致成，2017）[9]，此為令人擔心而必須提醒的發展。

內政部真正的立法意圖為何？

本文要提醒，討論背後所醞釀的，會不會是藉由將〈都市危險條例〉刪去適用「老舊建築」的論辯、反相凸顯「危險建築」拆除重建的絕對必要，來換取不需100%同意的條文，最後獲得將來在〈都市更新條例〉修法時保留有違憲疑慮的§36「代為拆除」的目的？如是，本文要嚴肅說明，「強制拆除」人民所擁有的合法建築是對憲法所保障的財產權的一種高度侵害，除必須有高度公共利益以及法律保留原則之外，也必須由國家來執行。依〈都市更新條例〉，政府擔任實施者的都更重建本來就沒有同意門檻，為何要這麼大費周章的另立專法，再迂迴回到「多數決強制參與」？恐怕這只有內政部才知道真正的意圖，老不老舊、危險不危險，都只是作為「犧牲打」的假議題吧？

最後，本文的建議，解決問題之道還是應該停止不必要的〈都市危險條例〉立法，回歸〈都市更新條例〉修法討論，甚至設定將〈都市更新條例〉整併回〈都市計畫法〉做整體修法的議程、即早展開討論，才是正途。