立法院第9屆第三會期內政委員會「都市更新條例草案」公聽會發言稿

2017.03.29

王章凱/ 國立政治大學第三部門研究中心研究員

〈都市更新條例〉(下稱〈條例〉)於1998.10.22三讀通過、1998.11.11公告實施[1]以來,至2010.04.20止,歷經8次修法[2]2012.03.28台北市士林王家強拆事件後內政部再度提出第9次修法,經過20多個版本的折衝、討論,終因行政體系對於幾項關鍵條文未能認知到問題本源不在程序技術、而是本質的偏頗,不願承認正本清源才是修法之道,而無法於當屆立委任期內完成修法。今立法院內政委員會再度召開「都市更新條例草案」的公聽會,提出三項討論題綱,以下僅依題綱的順序提供個人的淺見。

一、為加強都市防災機能,確保都市更新之公益性與必要性,其他國家大規模都市更新之推動與立法經驗

2010.11.02~04「台日都市再生交流工作坊」(台北市都市發展局及都市更新處聯合主辦)中官方邀請的日本專家山田尚之便提出日本進行都市更新,無論公辦或民辦,都須在都市計畫的規範底下進行,並沒有台灣這種獨立於都計規範外,另外給予容積獎勵的作法。簡言之,在日本沒有不受都市計畫規範指導的「都市更新」(urban renewal)或「都市再生」(urban renaissance)。

在此基礎認識下,日本的都市防災政策或方案,以日本「都市再生本部」(Urban Renaissance Headquarter)的計畫指定為例,其第一次指定(2001.06)就先確立「東京防災基地」,並在2004.01決定東京灣臨海部骨幹廣域防災基地整備基本計劃、2008.06有明之丘骨幹廣域防災基地設施竣工、2011.07東京臨海廣域防災公園[3]全面完成。其第二次指定(2001.08)則確立「大都會圈的環狀道路體系整備」計畫,以東京都會圈、大阪都會圈、名古屋都會圈以及福岡都會圈的環狀道路的整備。透過環狀道路的整備徹底改善汽車交通的流動,大幅疏解市中心道路與沿途環境的惡化,並通過道路的整備引道新城市據點的形成,以及城市構造的重組。於2014.05.29落成的東京都「虎ノ門」計畫即是「東京都環狀二號線」整備計畫的一小部分,目前只剩築地市場搬遷,就可連通至前述的「有明臨海防災據點」,並連結到「首都高速灣岸線」,南接羽田機場、橫濱市;向東接千葉縣與東關東自動車道。

以「建物耐震」問題為例,日本〈建築物耐震改修促進法〉(「建築物の耐震改修の促進にする法律)並非台灣所稱的「防災都更」,不僅不是全面性,更非僅限住宅。根據〈建築物耐震改修促進法〉第三章「建築物所有者所應實施的處置」,符合下列條件者,負有提出耐震診斷報告的「義務」:1. 1981531之前興建之下列建築物;2. 供不特定多數者所使用之大型公共建築;3.老人住宅及學校建築;4.危險物儲存場;5.位於「地方政府指定」之緊急疏散道路沿線;6.其倒塌將堵塞緊急疏散道路一半寬度之建築物;7.其他政府指定之防災據點。換言之,不是只有改善建築耐震問題,而從都市整體角度、由中央及地方主管機關擬具的「防災計畫」,包含防災據點、緊急疏散道路劃設及指定的「防災計畫」,計畫的執行有侵害人民權益者,再依法律保留原則,以法明訂政府權責、人民權益範圍。

二、「都市危險及老舊建築物加速重建條例」、「都市更新條例」、「都市再生條例」及「中央住宅及都市再生推動中心設置條例草案」,亦即「都市再生三加一」立法體系是否可行?

針對〈都市更新條例〉過去僅處理小規模的街廓內特定建築物改建的問題,而有姚文智委員整體性「都市再生」的倡議,要求政府承擔責任、六大公益性標竿,此一企圖的確應該予以肯定。不過,〈都市更新條例〉的執行會荒腔走板的主要原因之一,在於其立法思維與條文設計一再逸脫〈都市計畫法〉,其中不受都市計畫控制的「容積獎勵」即為最明顯的例子。加上「都市更新計畫」僅「視需要」才訂定、都市更新事業計畫不需經都市計畫審議等等,都讓〈都市更新條例〉變成〈都市計畫法〉的「化外」法律。日前近入黨團協商的〈都市危險及老舊建築物加速重建條例〉又處處排除〈都市更新條例〉的規模下限,再成為「太上皇條例」,在在透露出行政部門有刻意讓〈都市更新條例〉逸脫〈都市計畫法〉、〈都市危險及老舊建築物加速重建條例〉又逸脫〈都市更新條例〉的意圖,以致於都市的發展已經完全失控。

都市的發展當然不必然僅能有一套〈都市計畫法〉。但是,我們看到日本關於都市在開發事業的操作除了〈都市再開發法〉外,向上有〈都市再生特別措置法〉,向下有〈集合住宅重建促進法〉,因此就認為我們也可以在〈都市計畫法〉、〈都市更新條例〉之外弄一個小規模個別建築改建的〈都市危險及老舊建築物加速重建條例〉,再弄一個操作大規模都市區域的〈都市再生特別條例〉,其實是瞎子摸象的作法,根本沒有(或故意不去)注意到,日本的體制是在都市計畫的整體框架下運作,而非在都市計畫之外、各行其是的「違章法律」。

〈都市再生特別條例〉要怎麼訂,應先評估是否有需要、且不能透過修法強化〈都市計畫法〉的理由?在未能釐清這個關係之前,不宜輕易疊床架屋、進行法律的違章。個人要呼應臺北市地政局李得全局長「廢都更、修都計」的意見,應以修訂〈都市計畫法〉[4]為最終目標。其實,〈都市計畫法〉當然有不周延之處,但究其架構的涵蓋範圍而言,〈都市計畫法〉的「主要計畫」、「細部計畫」,加上〈建築技術規則〉,已經可以處理當前從大規模都市更新、到個別建築改建的需要。就個別目標性的地區、產業,透過中央層級的「都市更新方案」、「都市更新示範計畫」,或地方層級的「都市發展願景綱要計畫」、「都市再生(策略)白皮書」,配合都市計畫「主要計畫」、「細部計畫」的工具都可以處理,不是沒有法令、制度。

具體的建議是,近程:將〈都市更新條例〉中的公法、私法關係釐清,重新檢視各條文對於「權利」的界分;中程:有關影響人民權利的條文,以及核心的執行模式如權利變換等適當地修入〈都市計畫法〉即可在都市計畫架構下執行立體權利分配的工作。部分技術性操作條文修訂為〈都市計畫法〉「舊市區更新施行細則」,避免疊床架屋、違章建築式的立法。

三、如何建立機制?公私協力加速推動都市更新

台灣的都市更新政策一直以來都是以民間參與為主。知名的經濟學家如Friedrich A. HayekMilton Friedman[5]即批評政府的管制以及規模過於龐大的現象,相較於市場、官僚根本缺乏效率(許立一,200231,32[6]。故,在此前提下,引進民間參與都市更新並無問題。但問題卻出在以「協力」為名,混淆「公私協力」法律界線、造成國家責任與私法自治原則的模糊。公法學者程明修即指出:公私協力的行為型式在憲法上首先必須接受考驗的是,國家任務委託私人執行的界限(程明修,2000)。借用張金鶚教授的發言,我們的都市更新到底是「協助環境改善」?抑或是「強制環境改善」,就也有很大的不同,前者屬於「福利行政」,後者屬於「干涉行政」,政府的介入程度不同,特別是政府公權力對於「民間實施者」的「協力」是不同的。當前政府對民間實施者的「協力」,已經變成一種公法私法混亂的「協助強制環境改善」,也是造成違憲疑慮的根源。

都市更新中實施者與所有權人的關係究為公權抑或私權?司法709號解釋的大法官意見書中即有清晰的論述。陳碧玉、陳春生、黃茂榮、羅昌發、陳新民、蘇永欽等大法官指出,由私部門擔任實施者的都市更新事業是「民辦都更」,其與所有權人之間的關係是一種「契約委任」的「私法」關係,需謹守「私法自治原則」、「契約參與之自由」,私權爭議應由所有權人全體同意。何況,司法院秘書長也於2013.10.25內政部召開的「研商都市更新條例修正草案再修正條文會議」中,具體出具書面意見,明確表示「都市更新之定性在通說上還是私法上問題,是實施者建商與土地上之權利人之間都更計畫實施關係,是私法關係,不是公法關係」、「實施者並不是被授予公權力來實施」。因此就〈都市更新條例〉§36所謂由政府核定了「權利變換計畫書」後,民間實施者就可以用這個行政處分「通知其所有權人、管理人或使用人,限期三十日內自行拆除或遷移;屆期不拆除或遷移者,實施者得予代為」的立法,完全是對法理(公法與私法)界線的混淆與曲解,司法院秘書長的書面意見即直言目前並沒有這種「由國家下命A人民對B人民履行私法上債務」的學理與實務。

再者,唯一有可能將公權力委託給其他機關(構)或民間都市更新事業機構者,僅有〈都市更新條例〉§9的公辦都更,並沒有§10§11的民辦都更。不僅如此,公權力委託除需依公開評選程序外,也必須釐清是否有依〈行政程序法〉§16之完整程序,由行政機關將其將其權限之一部分(需敘明內容)委託出去,且這部分是否能包含高度公權力的「強制拆遷」,不無疑慮。另外,即使是目前所謂的「公辦更新」,也多是主管機關以「地主」的身份去「公開徵選」民間事業機構擔任實施者,此僅係公行政機關立於「國庫」之地位以「私法」的法律性質所做成的行政行為,為「私法行政」或「國庫行政」,不僅私部門實施者並無「受託行使公權力」,公部門的地主若與其他所有權人或民間實施者產生權利爭議,也必須尋「民事訴訟」處理。

另外,以「中央住宅及都市再生推動中心設置條例草案」為例,所謂的「推動中心」究竟是公權力執行機構、受託行使公權力、抑或契約承攬單位,必須先予釐清。且因其為「行政法人」,依據〈行政法人法〉§2,所涉公權力應屬行使程度較低者,此並無疑義。因此,若將來擔任實施者,遇到整合困難時,此推動中心若引用〈都市更新條例〉§36、限期對「不拆除或遷移者」實施「代拆遷」,那就又回到司法院秘書長所提醒「沒有這樣的法理與實務」。推動中心在這邊跟私部門實施者無異,還是必須尋民事訴訟管道解決爭議,這也是上屆立委任期中討論最多的地方。另外,即使無強制公權力,而還是請求當地直轄市、縣(市)主管機關代拆遷,那由政府成立的行政法人都市再生機構與民間的都市更新事業機構有何差別?公權力可以在未經民事訴訟程序確定下,就以行政裁量幫私權排除糾紛嗎?簡言之,所謂「公私協力」絕對不是民間辦理都市更新,主管機關「協助整合」、「代」拆除不願參與都市更新事業的所有權人這樣的操作與想像,在社會為了都市更新而付出重大代價後,立法院不應該在修出一部有明顯違憲疑慮的法律。

四、總結

討論都市更新事業的「公私協力」應該如何進行,其首要,仍是「都市更新計畫」的研擬以及透過事前參與的「計畫聽證」程序來確立計畫的必要性、正當性,以建立「計畫高權」的基礎。緊接著要釐清公權與私權的份際,有緊急危險的整合改建(如震災重建、戰後重建、文化資產搶救保存)、窳陋弱勢的居住環境改善,以及大規模的、重大的都市再生計畫等,政府責無旁貸應自行擔任實施者、承擔法律(當然還有政治)責任。〈都市更新條例〉並未限制公部門擔任實施者時一定要自備資金、準備所有人力與技術知識,因此當然可再以「私法行政」的型態,公開徵選協力單位、訂定委託契約,取得民間機構提供計畫、整合、銷售、營造、維護管理等技術性事務的協助。除以上狀況外,對於非緊急性、地區性改建、整建、維護,則應採「誘導行政」的取徑提供獎勵誘因、由民間自行整合擔任實施者,因不具有公權力,因此建議應朝100%同意的方式進行。



[1]   1998.10.22三讀通過。

[2]   2000.04.07:修正第2條;2003.01.03:修正第3, 9, 12, 19, 22, 34條、增訂第22-1, 25-12005.05.31:修正第22-1, 25-1, 27, 40條;2006.04.25:修正第27條;2007.03.02:修正第25-12007.06.16:修正第27條;2007.12.21:修正第8, 10, 12, 13, 16, 1822, 25-1, 2932, 36, 40, 4345, 50, 52, 60條、增訂第19-1, 29-1, 61-1條;2010.04.20:修正第19, 19-1, 2930, 32, 36條。

[3]   東京臨海廣域防災公園(佔地13.2公顷)是首都圈廣域防災的司令部,也是廣域支援部隊等的大本營及支援災害醫療工作的基地。園內設有災害現場對策本部等機構,可以在發生首都直下型地震等大規模災害時,匯總現場的受災情況,調整抗災救險的對策。本公園與東扇島地區(川崎市)的物流控制中心結為一體,發揮著防災基礎設施的作用。http://www.kensetsu.metro.tokyo.jp/toubuk/

[4] 「舊市區更新專」章在1973.08.28修訂以來,僅因「配合臺灣省政府功能業務與組織調整」而於2002.11.19修訂「更新地區劃定標準」之訂定權責改為各縣市政府。面對舊市區在發展的課題,確有不夠細膩、需要修訂之處。

[5] Friedrich A. Hayek(1945-1992):奧地利經濟學家、自由秩序的主張,最聞名的著作之一為〈經濟學與知識〉(Economics and knowledge. 1936)Milton Friedman(1912-2006):是美國經濟學家,以研究總體經濟學個體經濟學、經濟史、統計學、及主張自由放任資本主義而聞名,最聞名的著作之一為〈資本主義與自由〉(Capitalism and Freedom. 1962)

[6] 許立一(2002),新公共管理的省思:以黑堡觀點為基礎,公共行政學,no.6, 2002-03:p29-65.

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