棄帥保卒的都市更新例行政院版修正案

(本文應建築師雜誌邀稿於2018.02月底完成撰寫,於5月刊出)

王章凱

大學講師 / 國立政治大學第三部門研究中心研究員

 

一、前言:

30年以上的結構物真就一定是會因地震而倒塌、具潛在公共危險的老舊建築嗎?特定建築基地的舊建築改建真的符合建築與都市計畫學門所稱的「都市更新」(不論是urban renewalurban regeneration)?已經指認有公共危險的建築物,不是由主管機關依現行〈建築法〉、〈災害防救法〉先將危險排除,而由住民用「多數決」來交給私部門開發商整合、拆除、請政府來代拆,輕重緩急正確嗎?缺乏上位都市計畫(都市更新計畫)指導的個別基地改建,在浮濫的容積獎勵下真的是改善都市整體環境的作法?沒有都市更新計畫指導的私部門自辦建築改建,如何討論並指認具有何種重大公共利益而得引用〈都市更新條例〉(下稱〈條例〉)強制不同意者參與?這些問題都是8屆立法委員任期的〈條例〉修法討論中不斷被當時的在野黨立委、現在是執政黨立委們提出來的修法課題。

二、目前修法進度概況

回顧1997.09.11頒佈的〈都市更新條例〉(下稱〈條例〉),全文62條)實施以來已歷經8次修法,卻在2012年發生撼動社會的「文林苑強拆事件」,當時的內政部長認為該事件為「居住不正義的一個表象」,立法院也做出請內政部三個月內提出行政院版本的修法草案的決議。回應修法的要求,行政院以「院總第666˙政府提案第13469號」立法院議案關係文書,將行政院版本函送立法院第8屆期審議,併立法委員所提修法草案計有21個版本【註[1],開啟第9次修法工程。因為版本太多,加上委員們也相當用心投入審議,由內政委員會所召開的「草案初步審查彙整小組」工作會【註[2]、公聽會、全體委員會議【註[3],加上院會審查會議【註[4]50次以上,費時近三年,終因未能在第8屆委員任期內完成三讀通過,基於「屆期不連續原則」而必須重新提案,而有此次〈條例〉第9修法工程的第二次討論。

2017.11.29行政院再以「院總第686˙政府提案第16184號」立法院議案關係文書,將〈條例〉修正案【註[5]送請立法院審議。立法院9屆第4會期內政委員會於12.25上午召開第32次全體委員會議正式審查,並立即於下午舉辦公聽會。休息一天再進行(27日)各版本條文宣讀,次日就召開34次全體委員會議(28日)進入逐條審查程序。由於涉及法定名詞定義的變更,引發爭議,當天只討論到第9條,其中第34-14-2【註[6]589條皆保留,延至第5會期內政委員會第3次全體委員會議又繼續條文討論(2018.03.14~15)。此次修法版本數量雖僅為上一屆其的一半,但也有10個版本【註[7],然卻不採取上一屆以內政委員會的高度邀請專家學者與民間團體加入「草案初步審查彙整小組」工作會、協助委員逐條釐清爭議條文法理依據的作法,而是條文宣讀後馬上進行逐條討論。從討論過程一直出現的「先往下走」、「再回來處理」、「再補強」【註[8]來回應立法委員要求對爭議條文先釐清法理的發言相較上一屆期立委們求真求實的用心,本屆內政委員會似顯強勢、倉促。

三、連結都市計畫是〈條例〉修法的基本功課

在去年11月份《建築師雜誌》的特輯「都市更新的下一章」中,筆者已指出修法工程必須誠實面對要不要採取「強制參與」制度的這樣一個問題,須知「強制」為國家專屬的高權行為(Hoheitsakt),擬定與實施都市計畫,則屬於國家機關專屬的計畫高權(Planungshoheit)。都市更新如要納入「強制參與」,至少必須要有一個屬於法規命令層級的都市計畫(在〈條例〉中為第5條所規定的「都市更新計畫」)來指出需承擔參與義務的空間範圍,並在計畫書中透過各種資料論述此一具強制力的計畫為何具有公益性、必要性與實施手段的適宜性。是以,基於此一核心問題,內政部所提的8個修法重點中屬於問題結構上層者,應屬「連結都市計畫」,需知,如果沒有一個都市計畫先行-不管是採取〈都市計畫法〉第26條的通盤檢討或第27條個案變更-則無法建立基本的強制基礎。此有監察院2012.10.05對內政部做出糾正,直指「都市更新地區或更新單元之劃定對人民財產權有重大影響,然其認定標準及程序未以法律規定或法律明確授權之命令」可以說明此一法理。而內政部自己也具文回覆監察院(2012.11.06)「更新地區之劃定及都市更新計畫之擬定或變更,俱屬都市計畫細部計畫層次」、應「由直轄市、縣()主管機關依都市更新條例第5條規定於都市更新計畫表明劃定之更新單元或其劃定基準,作為擬定都市更新事業計畫之指導」,亦為明證。顯然行政部門不是不清楚此一先行程序的重要性與不可替代性。

前述爭點之核心為〈條例〉第5條,現行規定「視需實際情況訂定或劃定更新計畫」。從監察院的糾正與內政部的覆文可知,正確的文義解釋應為:經全面調查實際狀況後,如認為有實施都市更新、劃定更新地區之必要,因涉及人民財產權之重大影響,應具體擬定都市更新計畫。但過去卻一直把「視需實際情況」操作為「可定可不定」都市更新計畫,從而沒有劃定更新地區也成為〈條例〉所允許的狀況,以此來跨接第11條「未經劃定應實施更新之地區,得依主管機關所定更新單元劃定基準,自行劃定更新單元」,而導致產生全國有94.85%的更新單元劃定是不在政府劃定的都市更新地區(其中新北市高達95.34%、臺北市甚至達到98.68%)的偏差發展。再接上〈條例〉第36條就可以出現由私部門的實施者不需經過司法的判決就可以強制「代」拆同樣是老百姓的不同意參與都更事業者的家,致有各界對於都市更新是一強徵、強拆惡法的批判。

四、從用語定義即可看到11條的矛盾與錯誤                                        

法條內的「用語定義」的功能意義,是特別標示一些拘束整部法律的專有名詞,其內容是穩定且一致。確立的定義,甚至是跨法律的。而現行法第3條的「本條例用語定義」中就清楚地規範了「更新地區」的劃定,是後續劃定更新單元、實施事業計畫的前提要件。

〈條例〉第3條「本條例用語定義如下:……二、都市更新事業:係指依本條例規定,在更新地區內實施重建、整建或維護事業。三、更新單元:係指更新地區內可單獨實施都市更新事業之分區(餘略)」。

廖義男大法官指出,更新單元的定義就是指「劃定或應劃定之更新地區內可單獨實施都市更新事業之範圍」(廖義男,2017116)。再對照第5條的「都市更新計畫應表明事項」有第一款:更新地區範圍;第四款:劃定之更新單元或其劃定基準,即可瞭解監察院的糾正與內政部的覆文的基本根據。是以,不論是從法律的文義解釋或體系解釋,「都市更新事業」與「更新單元」兩者基本要件都必符合在「更新地區內」。反之,不是位於「更新地區」內,即不符合〈條例〉的更新單元與事業計畫之資格,也就不能適用〈條例〉的各項規範與各種獎勵。現行法寫得非常清楚,並無疑義,更無修改的必要。

瞭解用詞的正確解釋以及「用語定義」的效力,也就可以發現〈條例〉第11條的存在就是一個矛盾與衝突。第11條既然談的是「未經劃定應實施更新之地區」,即不屬於〈條例〉定義所稱、可以劃定更新單元實施更新事業的地區,從而,連是否能適用〈條例〉之相關規定都應該要被質疑,何來「土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境,得依主管機關所定更新單元劃定基準,自行劃定更新單元,依前條規定,申請實施該地區之都市更新事業」之理?但是,第11條活生生地被放在〈條例〉之中,並成為主要的都市更新事業計畫的類型,這是第一個自相矛盾之處。

再者,〈條例〉第5條「……訂定都市更新計畫,表明下列事項,作為擬定都市更新事業計畫之指導:一、更新地區範圍;二、基本目標與策略;三、實質再發展;四、劃定之更新單元或其劃定基準;五、其他應表明事項」。換言之,既然「單元劃定基準」是記載在「都市更新計畫」中,如果沒有訂定,不就不會訂出任何的劃定基準,不是嗎?而,〈條例〉第11條所規範的情況,既為不在更新地區範圍內的改建基地,從而該基地也沒有都市更新計畫被擬定出來,試問何來的「更新單元劃定基準」可以依循、如何進行「自行劃定更新單元」的程序?即便實務操作經驗者肯定很快就可以給出回答:以臺北市為例,是根據〈臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準〉劃定,但這還是回到與〈條例〉的「定義」不符,以及沒有都市更新計畫所載之單元劃定基準可依循的問題,如何能在符合法理的邏輯下來自我解釋?這是第二個自相矛盾之處。以上,都是曾在第八屆立法委員任其中的條例修法會議上被提出、而行政部門都未曾回應的討論。

五、矮化定義、削足適履-行政部門的掩耳盜鈴                                        

面對法條嚴重存在的自我矛盾,行政部門的解決方式竟然是偷天換日。查最新的行政院版〈條例〉修正案,第3條的「定義」被悄悄改掉了。在「用語定義」並無問題的情況下,涉及定義修改的重大變更卻沒有列在內政部的「8個修法重點」說帖之中,也沒被附帶提及。修改的內容為:

行政院版〈條例〉修正案

現行條文

一、(略)

二、都市更新事業:指依本條例規定,在更新單元內實施重建、整建或維護事業。

三、更新單元:指可單獨實施都市更新事業範圍

(以下略)

一、(略)

二、都市更新事業:係指依本條例規定,在更新地區內實施重建、整建或維護事業。

三、更新單元:係指更新地區內可單獨實施都市更新事業之分區。

(以下略)

對照現行條文與行政院修正案的差異,行政院把「都市更新事業」的定義改推給「更新單元」。根據其修法說明:「都市更新事業之實施,應以經主管機關劃定或核准之更新單元為範圍,爰將第二款「更新地區」修正為「更新單元」。看到這邊,或許我們會以為只要「更新單元」仍然如現行法為「更新地區內可單獨實施更新事業之分區」,那麼,更新事業定義的修改並沒有什麼差別。然,行政院版同時也把「更新單元」的定義修改為可以「單獨實施都市更新事業之範圍」,使「更新單元」的定義也脫離與「更新地區」劃定的上下位。前大法官廖義男教授(2017【註[9]便為文指出這種脫勾的作法,「並非可取」。


換言之,如果我們想問什麼是「都市更新事業」,行政院版請我們看「更新單元」的定義;當我們順著這個指示去理解什麼是「更新單元」的定義時,行政院請我們回去看「都市更新事業」的定義。這時候產生一個無窮迴圈(infinite loop),而這個迴圈中,完全排除了現行法、更新單元與事業計畫必須是在「更新地區」範圍內的基本定義。而行政院也不避諱自己所製造出來的迴圈,其原因就是為了要幫現行法第11條(草案第21條)開一個旁門左道。修法說明指出:

「考量修正條文第二十二條非政府劃定之更新地區亦可由民間自行劃定更新單元實施之規定,又為避免與都市計畫『分區』用詞產生混淆,爰修正第三款有關更新單元之定義。」

這樣的說法呈現兩個事實。首先,行政院很清楚現行法對於「非政府劃定之更新地區」的條文規定在法理上是衝突矛盾的,但其解決的方式卻是對原本就很清楚的「更新地區內」的定義排除,再讓「都市更新事業」與「都市更新單元」相互解釋,意圖也讓現行法第11條的「得依主管機關所定更新單元劃定基準」可以不是由第5條的「都市更新計畫」來制訂劃定基準。換言之,行政院非常取巧地讓有現行法第5條的「都市更新計畫」適用的地區,就依都市更新計畫走。沒有都市更新計畫,就自行劃定實施。這也就是造成臺北市目前有98.68%、新北市有95.34%的更新單元劃定沒有在都市更新地區內的亂象。

六、結論:棄帥保卒行政院版-修改用詞定義為保應廢除的〈條例〉第11

一直以來,公法學者就多次提出〈條例〉第11條有違憲之虞、必須廢除的主張。政治大學法律系傅玲靜教授(2014【註[10]指出劃定都更單元屬於主管機關計畫權限之行使。現任內政部法規委員會、訴願委員會委員的王珍玲教授(2012【註[11]也認為都市更新單元劃定是專屬計畫主管機關才得行使之權利,不應由私部門享有。著有《國土計畫法學研究》的台大法律系林明鏘教授指出(2016【註[12],民間都更實施者並非受委託行使公權力之團體,允其自行劃定都市更新單元,破壞計畫高權(Planungshoheit)不得委外之原則而有違憲之虞,此規定致國土規劃高權之核心公權力旁落,種下後績不平等或不正義的禍源(2012【註[13]


前大法官、也是台大法學院前院長的廖義男教授(2017)專文討論,在未經劃定應實施更新之地區尚無維護公共安全之必要並無充足公共利益目的之情形,竟可使少數反對都市更新之土地及合法建築物所有權人被迫喪失其所有權及侵害其居住權,並不符合目的正當性及比例原則,實有違憲之疑。王珍玲(2012)認為私部門得以自劃更新的規定顯允許人民對未經劃定應實施更新之地區,依主管機關所定更新單元劃定基準,自行劃定更新單元之規定,已逾越都市計畫法之規定,且與憲法第十五條人民財產權之保障意旨不符,實非妥適,且有違憲之虞,直接主張應儘速刪除。林明鏘(2012)除認為應予以全條刪除外,並應強化〈條例〉第5條,要求地方自治團體應訂定之都市更新計畫之具體落實。

面對該廢除的條文,行政部門為何不願意認真處理,反而費盡心思地把腦筋動到對「用詞定義」做美容整型?此舉不僅改變用詞定義,也完全規避、翻轉了都市更新事業應受都市更新計畫指導、更新計畫擬定為國家專有計畫高權之行使的基本前提?面對許多公法學者、特別是鑽研國土計畫法制的法律學者都明確指出〈條例〉第11條讓私部門在主管機關沒有劃定更新地區、頒佈更新計畫的個別建築基地上,自行申請劃定更新單元、實施事業計畫,不僅違反計畫高權,顯有違憲之虞,因此主張廢除的呼籲不斷時,行政院版卻是以削足適履、掩耳盜鈴的方式修改、矮化了用詞定義,宛如替癰癱的左腳上彩裝、卻將健康的右腳砍掉,犧牲的病人的健康,成全了賣輪椅的廠商。也難怪都市計畫學者、前中央研究院研究員楊重信教授有多次在其部落格批評〈條例〉第11條是政府在幫助讓建商圈地,並多次在出席立法院內政委員會的公聽會上嚴正提出應予刪除的意見。如果行政部門是為了規避問題的面對、而另有所圖地藉玩弄立法技巧達成其目的,就讓人不禁為身在立院殿堂內努力鑽研修法的立法委員們感到遺憾。



[1]   〈條例〉草案及部分條文修正草案合計有行政院版、委員林淑芬等22人、委員姚文智等31人、委員邱文彥等27人、委員李俊俋等23人、委員陳亭妃等21人、委員許添財等18人、委員丁守中等27人、委員李應元等36人、委員尤美女等 22人、委員陳其邁等 24人、委員張慶忠等 22人、委員姚文智等17人、委員陳其邁等 20人、委員蔡正元等16人、委員邱文彥等 21人、委員林淑芬等25人、委員田秋堇等23人、委員姚文智等23人、委員邱文彥等30人共20個版本,以及委員陳節如等18人(§19§27)案(參閱立法院,2015)。

[2]   「草案初步審查彙整小組」(前段審查、後段彙整)由當時內政委員會召集委員吳育昇委請邱文彥委員、姚文智委員共同主持,邀集專家學者提供意見,舉行無數次的正式、非正式大小會議,彙整成所謂的「共識版」,再在委員會全體委員會議上討論(立法院,20155)。

[3]「立法智庫正和檢索」中有紀錄之內政委員會議計有13場次https://lis.ly.gov.tw/lydbc/lydbk mout. 最後瀏覽日:2017.12.05.

[4]院會審查會議自2012.04.278屆第1會期第9次會議起,至2013.12.138屆第4會期第14次會議止,計19場次;院會逐條審查會議自2013.12.128屆第4會期第18次全體委員會議起,至2015.01.128屆第6會期第34次全體委員會議止,計9場次

[5]   84條。以增強都更信任、連結都市計畫、精進爭議處理、簡明都更程序、強化政府主導、協助更新整合、擴大金融參與、保障民眾權益八大面向檢討修正。

[6]   §4-1§4-2是在討論當天,行政部門針對其他委員提出的修訂版本的討論回應下、由營建署提出的修正條文,未呈現於正式文件檔案中。

[7]   計有行政院版、許淑華等16人版、姚文智等17人版、江永昌等18人版、黃昭順等16人版、親民黨黨團版、尤美女等20人版、吳玉琴等22人版、李俊俋等26人部分條文版、江永昌等20人部分條文版。

[8]   參閱立法院(2017),〈立法院第9屆第4會期內政委員會第34次全體委員會議紀錄(初稿)〉, 《立法院議事錄》,pp.:170~207.

[9]廖義男(2017),〈夏蟲語冰(114)-都市更新條例之修正〉, 《法令月刊》, vol.68, no.7(2017.07). pp.:104-124.

[10]  傅玲靜(2014), 〈都市更新正當程序之解構與再建構〉, 《月旦法學雜誌》, no.228 (2014.04). pp.:189-208.

[11]  王珍玲(2012), 〈論都市更新地區範圍或更新單元之劃定等相關問題-兼評臺北高等行政法院100年度訴字第883號判決〉, 《政大法學評論》, no.130. pp.:1-50.(2012.12).

[12]  林明鏘(2016),〈都市更新之正當法律程序-兼論司法院大法官釋字第709 號解釋〉, 《法令月刊》, vol.61, no.1.pp.:1-27.()

[13]  林明鏘(2012),〈對「」都更條例〉之十點修法意見〉, 《全國律師》, vol.16, no.11.pp.:36-50.

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