都市更新條例修正後的影響

本文應《建築師雜誌》邀請撰稿,刊載於《建築師雜誌》no.515 (2017.11).pp.:93-95.

王章凱
大學講師 / 國立政治大學第三部門研究中心研究員

一、前言-根據什麼來討論

在邀稿的8月底期限前,官方有關〈都市更新條例〉(下稱「現行法」)修訂的具體可檢視成果,只有516日內政部在官網上公布的「都市更新條例修正草案總說明及對照表」(報行政院版,下稱「修正草案」),尚須經過行政院審查、送立法院,最快也要9月份的會期才會安排列入議程、排定審議。單就目前所看到的「修正草案」而論,內容多處推翻了上一屆期立法院動員許多委員、專家、官員、民間團體反覆討論的成果(註1),特別是涉及基本法理的關鍵條文。加上修正草案對這些條文多以增加程序的方式來對程序正義(procedural justice)不足的問題進行補強,只是這些補強如不是從面對法理基礎缺漏的根本困境出發,則此次修法恐仍還需再進入反覆釐清與辯證的過程,避免再修出一部已知有違憲疑慮而未處理的法律。對於未來三讀通過後的版本究竟會對都市帶來利多還是延續過去以來的紛爭,實難據此論就,容先予說明。

其次,立法委員姚文智在其所提的法案說明書(註2)中就直言,都市更新政策「名為都市更新,實為老舊建物改造,無益於都市機能提升,更是名實不符」,是以,要探討新法的修正帶來的是利多還是利空,或許更需要釐清是站在哪一種討論基礎:對同意戶還是不同意戶?對原住居民還是開發商?對房地產還是對都市發展?對改建街廓的集體利益(collective interest)抑或整體都市的公共利益(public interest等等,都是非常值得探究的。不過,限於篇幅,本文無法盡予涵蓋,容藉內政部整理的8個修法重點來展開討論。

二、關鍵問題-修正草案的8個重點

依照內政部歸納修法重點的8個標題:增強都更信任、連結都市計畫、精進爭議處理、簡明都更程序、強化政府主導、協助更新整合、擴大金融參與、保障民眾權益等,的確可稱得上是都市更新實施以來的重大爭議。從內政部5月中公布、到發佈830日於行政院召開審查會的新聞,儘管媒體新聞有「政府釋出善意、採納不動產業建議」(聯合,2017-08-28)的報導,但業者對於修正草案列為重點的不同意戶調處機制、重大變更重新公展時可撤同意書等重大修訂,仍然認為是「都更路障」(中時,2017-08-28)。然而,前述具防弊性質的設計是否就能獲得學者專家與民間團體的認同,也還有待觀察。

8個標題所列舉的修法重點,其間的關連性不僅環環相扣,也具有問題節結構上的因果關係。因此,如果重點沒有放在處理問題結構的「因」,如現行法在法理基礎上的缺漏,而是直接從「果」的技術面、程序面去修補,則恐將導致良法美意卻為德不卒、甚至有背道而馳的疑慮。基於都市更新政策推動陷入困境,多因法理基礎偏失,從而,再多的程序也彌補不了實質的不正義。本文建議可以從要不要採取「強制參與」制度的這樣一個問題著手。

三、紛爭的核心-強制(多數決)參與及排除

若不採取強制(多數決)參與,則不管實施者是政府、都市更新事業機構、或是民眾自組的更新會,基於私領域自治、契約自由原則,所有利害關係人(stake holder)都受憲法同等保障,所謂信任不足、整合困難,導致爭議不斷而需調處、民眾冀望權益保障等,本即可以透過民事法院針對契約約定的權利義務尋求司法上的救濟。若要採取強制,則必須理解在民主法治國家中,「強制」是一種「國家高權」(Hoheitsakt),因之,為何可以「強制」(WHY)?誰具有資格實施強制(WHO)?誰有接受被強制的義務(WHOM)?實施強制的要件為何(WHAT)?在什麼前提條件下有承擔義務(WHEN)以及如何執行強制及相對的補償(HOW等相關問題,都必須要在這次修法中予以明確地釐清。

首先,就是憑什麼可以強制、法理基礎為何?至少,必須先建立一個該「都市更新範圍」內的所有權人都有承受強制參與義務的基礎,就現行法操作,就是踐行第5條的「都市更新計畫」、透過具法規命令性質的都市計畫來建立「計畫高權」(Planungshoheit)。換句話說,8個重點標題中屬於問題結構上位者,應屬「連結都市計畫」。理解箇中的原因,就可以看出其他重點,相對的、多屬價值選擇或技術性問題。

四、為何、如何與都市計畫連結

舉「連結都市計畫」為例,都市更新與都市計畫脫節事實上已是備受學界指摘、亟待改進的課題,因此「修正草案」標舉「連結都市計畫」為重點,確為端本正源之舉。其第一點說明「增訂更新地區劃定應併同提出都市更新計畫,依都市計畫程序辦理」,事實上也是上一屆立法委員的修法重點,目的在矯正現行法第5條「視需實際情況訂定或劃定更新計畫」跨接第11條「未經劃定應實施更新之地區,得依主管機關所定更新單元劃定基準,自行劃定更新單元」(註3),而導致絕大部分的都市更新事業都不在都市更新計畫所劃定更新地區中的偏差發展。由內政部回覆(2014.07.07)立法委員詢問之「各直轄市、縣、()、政府回復辦理情形統計資料」:全國有94.85%的更新單元劃定是不在政府劃定的都市更新地區,其中新北市高達95.34%、臺北市甚至達到98.68%,足以說明其嚴重程度。

針對這樣的情況,監察院早在2012.10.05即對內政部做出糾正,理由之三:「都市更新地區或更新單元之劃定對人民財產權有重大影響,然其認定標準及程序未以法律規定或法律明確授權之命令」。其所指「法律規定或法律明確授權之命令」,在現行法中即指法定、具有計畫高權的「都市更新計畫」。而內政部也在回覆監察院糾正的函文(2012.11.06)中確認:「更新地區之劃定及都市更新計畫之擬定或變更,俱屬都市計畫細部計畫層次」、應「由直轄市、縣()主管機關依都市更新條例第5條規定於都市更新計畫表明劃定之更新單元或其劃定基準,作為擬定都市更新事業計畫之指導」。足見現行法「視情況」而讓政府得以不作為的缺口是必須填補改正的,也彰顯重新連結都市計畫的重要性。亡羊補牢,應回歸經全面調查評估、認有必要實施都市更新,就「應」併同擬定更新計畫,於計畫說明書中明訂更新地區範圍、擬實施更新之單元、及其劃定基準。範圍外之地區,即為不需要實施更新地區,除經行政救濟程序重新檢討外,自無准許申請單元劃定之法理基礎。

五、明修棧道-單元劃定基準經都委會審議

然而,以內政部函文回頭對照「修正草案」第21條(現行法第11條)第一項允許「未經劃定應實施更新地區」得再按「主管機關所定更新單元劃定基準,自行劃定更新單元」、第二項「前項更新單元劃定基準,應經該管政府都市計畫委員會審議通過後發布實施之」,不僅未見連結努力,而是另闢蹊徑取代擬定及審議都市更新計畫之程序、斬斷與都市計畫的連結,顯與覆監察院函矛盾。

這一項修訂看似把造成全國將近95%更新單元未經過都市審議程序的脫序問題,用增加都市計畫委員會(下稱「都委會」)審議程序的方式完成形式連結,實則是將一個供內部參考、性質屬環境評估指標的「裁量基準」的審查,拿來取代整個都市更新計畫送都委會審議的法定程序。本來,按法律規定,都市更新計畫送都委會,是為透過審議程序確立該計畫的公益性、必要性與手段適宜性,以完備該計畫的法規命令效力基礎、成就計畫高權地位,從而得以令計畫範圍內的所有權人具有配合參與都市更新的義務,這也是監察院糾正內政部、內政部覆監察院糾正函文的意旨。但「修正草案」輕忽了缺乏法理基礎的嚴重性,取巧地創造了一個在法定都市更新計畫書之外,單獨擬定一套在個別行政轄區內一體適用、機械反應式地對號勾選的單元劃定程序,還讓都委會背上「審議通過」的責任。

六、嚴肅的問題-對都市計畫審議的畏懼抑或踐踏?

這裡產生一個必須嚴謹思考問題:這種更新單元劃定的方式,具有等同於依法定程序擬定的都市更新計畫的「法規命令」性質嗎?涉及對人民財產權有重大影響的事項,如此的劃定程序有具足必需的法律要件嗎?不要忘了,未實質審就被劃定為更新地區內之建築物是否均有「更新」之必要性,而僅以環境評估指標就做出應劃為都市更新地區、負擔強制參加義務之爭議案件,已經臺北市高等行政法院100年度訴字第883號、最高行政法院101年度判字第647號判決確定,認定為逾越現行法相關條文之立法意旨、違反不當連結禁止原則,撤銷該案劃定的行政處分。這種勉強與都市計畫審議沾邊的作法,不僅沒有解決問題,反將深化都市更新缺乏強制參與的法理基礎危機,不得不慎。

況,現行法條文中,並沒有授權主管機關得於都市更新計畫之外「另訂」劃定基準的規定,內政部也在對監察院的官方函件確認,本即應「於都市更新計畫表明劃定之更新單元或其劃定基準」。略探背後的思維即可理解:獨立於都市更新計畫書外所「統一另訂」的劃定基準,其性質恐僅是提供給都委會委員審查時作為環境評估參考、相當於行政規則「裁量基準」,再怎麼符合這種裁量基準的更新單元與事業計畫,要能取代都委會對都市更新計畫(包含所劃定之更新單元與其劃定基準)的審查,在說理上顯然相當牽強,不僅有違背都市計畫法制應具有自主性、有機性與防弊性原則的疑慮,還將造成強迫都委會對今後將一體適用的單元劃定基準要怎麼訂只能做一次性審查,從而,難以對不同都市更新事業之於整體都市發展影響再做審議的困境,形同讓都委會自我限縮職權、揮刀自宮,再開一張空白支票給都市更新主管機關照表發照,而其責任仍歸都市計畫審議。

七、沒有都市更新計畫,多數決更新與強制代拆遷即失法理基礎

承上分析,都市更新計畫顯係採行強制參與的基礎,不僅如此,無都市更新計畫之地區,即屬主管機關判定不需實施都市更新、無劃定基準可依循之地區。從而可知,現行法第11條即難以排除無執行正當性的疑慮。補救方式可在「修正草案」中引〈都市計畫法〉第24條之規定:由土地權利關係人或其委任的私部門實施者,申請當地主管機關重新檢討納入都市更新計畫;仍不符合辦理都市更新之條件,則可提起行政救濟,依行政法院之裁定辦理。

而無從補救的是,「國家高權」僅能由國家親自對不履行行政上具體義務之人民或其他主體施行,沒有國家受私部門A之請求,「代」A向私部門B施行「強制」之法理,這一點,已有司法院秘書長出具書面意見書(2013..10.25內政部「召開研商都市更新條例修正草案再修正條文會議」)、並派法官在立法院的修法會議上明確表達在案。是以,即便經行政救濟程序重新被劃入更新地區,現行法第11條的實施者因不具執行「強制」公權力的身份,無法引「多數決」強制不同意者參與其所主導的更新事業,只能採全體同意的作法避開「強制」問題,以免造成侵害憲法保障基本權的問題。

八、暫結-政府應該扮演什麼角色?法該怎麼修?

國家以公權力介入都市更新,本來就是政府應該的作為,關鍵在於使用哪一種公權力?作用在哪一項事務、程序上?藉由此次修法,本文建議,應先將現行法中的公法、私法關係釐清,重新檢視各條文對於權利的界分與義務歸屬。該由政府公權介入者,如擬定都市更新計畫、完備計畫聽證程序(註4),在確立相關權利人的權利義務的前提下,依法執行。公辦都更時,政府就應確實擔任實施者角色、承擔法律責任,不應該巧立法律條文、令公權躲在私權的後面,讓同樣是老百姓的原住居民與私部門實施者相互猜忌鬥爭。至盼此次修法,各界能坦承面對涉及法理基礎的問題,萬不可認為能藉由防弊程序的堆疊、執行技術的調整、法律詞句的修飾就可以解決。需認知,置都更於違法違憲疑慮,才是整體社會的最大不利益。

註一:所謂「協商版」雖非通過之條文,但歷經上一屆立委任期四年、高密度的討論,在許多法理爭議被明確提出、反覆論辯下,已有許多進展。

註二:參閱立法院議案關係文書院總第686委員提案第 20450號「都市再生特別條例草案總說明」。作者對於「都市再生特別條例」是否有訂定之必要,已表達在歷次立法院公聽會上,有《立法院公報》可查詢。

註三:「單元劃定」屬限制人民財產權與居住自由之行政處分,有釋字709號解釋明揭,是以單元劃定之依據必須以法律訂定之(參閱〈中央法規標準法〉)。現行法規定「單元劃定基準」是列明於都市更新計畫書中(第5條)。若主管機關未訂定都市更新計畫,自然就不會有「單元劃定基準」的存在,其理至顯。從而,現行法第11條所謂的「未經劃定應實施更新地區」即應屬「不需要」辦理都市更新、無擬定更新計畫之地區,當然不存在法定的「單元劃定基準」,且現行法並未允許主管機關於都市更新計畫之外「另訂」劃定基準,故,11條後段的「主管機關所定更新單元劃定基準」即無法律依據可附著。目前各直轄市、縣(市)政府皆以自治法規訂定「單元劃定基準」,然因自治法規並非「法律」層級,對於影響人民權利的單元劃定,這種作法顯違反法律保留原則、抵觸法律規定,應為無效。

註四:踐行都市更新計畫擬定、說明會、公聽會、審議等法定程序外,並需在作成裁決之前,依〈行政程序法〉相關規定舉辦聽證、並說明採納及不採納理由,本為上一屆立法院的尤美女、田秋堇、姚文智、林淑芬等民進黨委員所支持的重點,目的在以事前的充分參與、表達溝通,減少事後訴願、訴訟等司法救濟程序,亦是許多行政法學者如劉宗德(1992)、廖義男(1994)、陳敏(2007)等所主張,大法官釋憲文709739亦做肯定解釋。

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