公共利益不見了?-政府也是利益團體

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
(原文亦受邀發表在為公智庫http://www.wisdomshare.com.tw).

2011.08.21

「公共利益」,說起來大家都可以頭頭是道,但仔細聽來很可能是南轅北轍。當開發者提出:「極少數私利,為何能凌駕大多數的公共利益?」,民間團體也申言「現行都市更新帶來的是發財夢,不是公共利益」,並一波接一波地提出「反圈地炒房、反強徵強拆[1]之訴求。政府在此時似乎變成無奈的仲裁單位以及無力的執行單位,只能不厭其煩地以新聞稿澄清,市府的所有行政皆「依據立法院三讀通過之都市更新條例」,被動的在「少數戶影響多數更新戶權益的情況下」協助「絕大多數已經同意都市更新……同意戶,依法具體推動都市更新[2]

所以我們終於可以瞭解,即便國家許多法令都把「公共利益」列為立法宗旨,而知名的美國行為主義法學家Glendon Schubert根本就質疑公共利益的存在,認為公共利益的概念充其量不過是社會上「某部份公眾」的「利益之集結」罷了(Schubert1960:p223-224)[3]。而這「某部份公眾」,有沒有「政府」或是「公務人員」的角色呢?在這件事情中,有沒有可能存在著他們的利益的集結呢?

撇開沒有根據的官商勾結[4]的利益不談,不可諱言,因為有選舉(政治人物個人或所代表政黨的連任)的壓力,政策的「依計畫(包括依預算與年度)執行」以及「核定與通過之更新案件之件數」,甚至是「創造不動產價值」是否也就是公部門在執行都市更新時追逐的「利益」之一呢[5]?所以說,Frank Sorauf教授認為,公共利益是一個有效的政治迷思(potent political myth),其價值就在於意義的無法明確,而其最原始的價值是在於將某些團體的利益合理化,使特定的利益披上道德的外衣(Sorauf, 1962:185-186)[6]。公部門搬出「多數人利益」不也就是亮出這件外衣,以確立其「依法行政」的「利益」得以確保嗎?

若同意有此一面向存在的可能,再來看Cornell University教授Theodore Lowi所提的「利益團體之自由主義(interest-group liberalism)會導致政府的腐化的說法(Lowi1967)[7],這邊的腐化就不一定只是公部門對私部門的「圖利」或「勾結」了,更可能是藉著「部份(或大多數)公眾利益的集合」來完成「公務人員團體」的「利益」,造成「積極的不作為」或「消極的作為」,把問題歸給爭議的雙方以及法律的潛在可能。但卻無意去分辨所謂的「多數人」到底是一宗建築基地上的「多數土地及合法建物所有權人」,還是受此開發案影響的鄰近地區的多數居民?

長期以來,政府當局就被要求應該根據公共利益執行其權力;但卻是要特別注意,壓力團體(pressure group)(包括政府本身也可能是壓力團體)很少不把自己偽裝成公共利益,而從中獲取所真正期待的「團體私利」。在此情形之下,如果對於「公共利益」不是具有足夠認知與共識的民眾,還不積極的參與關係到政策制訂甚至直接影響生活的公共利益的討論與捍衛,那就等於是把政府單位推入「狹義公共利益」、以「多數大眾為公共」的方便門,讓政府部門「順從民意地」隱身在模糊的公共利益定義、或者說模糊的「利害關係人」(stake holder)認定的陰影下,找到一個沒有真正解決問題的、妥協的出口,留下「一堆獲得短暫平衡特定利益(particular interest)」,以及更大多數沈默公眾要去承擔的、不確定風險的未來。


[1]    台灣都市更新受害者聯盟(2011),0816台灣都市更新受害者聯盟回應士林「文林苑」都市更新案聲明稿〉。

[2]    例如2011.08.13更新處於官方網站刊登之〈市府重申,依都市更新條例第36條受理代拆案,且為求謹慎和諧,另訂更為嚴謹之補充規定〉. http://www.uro.taipei.gov.tw/fp.asp?fpage=cp&xItem=3305895&ctNode=12856&mp=118011

[3] Schubert, Glendon(1960),“The Public Interest: A critique of the Theory of A Political Concept”, Illinois: The Free Press.

[4] 事實上,反對「勾結」,但贊成公部門的存在就是應該圖利私部門的論點已普遍被接受,。

[5]   我國的都市更新是要「加速推動」,並訂定每年要完成的件數。相關主管單位定期公布已完成都市更新個案數作為政績的表彰。以台北市為例,在都市更新處官方網站所公布的「都市更新事業推動成果」中就特別強調「自民國87年臺北市都市更新自治條例公布至991231止,已核定實施104案,面積33.57公頃(已完工26案,施工中26案),共創造出3,026.40億不動產價值不論質與量均領先全國其它縣市」,已表達執政政府是配合民意要求的好政府。

[6] Sorauf, Frank J.(1962),‘The Conceptual Muddle’ in C. J. Friedrich(ed.),“The Public Interest, Nomos V”:p183-190.

[7] Lowi, Theodore(1967),‘The Public Philosophy: Interest Group Liberalism’,in“American Political Science Review”,vol.61,no.1(Mar.,1967) :p5-24.

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