在地台北版的「公地的悲劇」-容積過度獎勵了嗎?

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2011.08.25
本文也刊登在[為公智庫]官方網站http://www.wisdomshare.com.tw/ 

 

美國生態學家Garrett Hardin延伸William F. Lloyd 1833年討論人口問題時所使用的比喻,發表著名的〈公地的悲劇〉(The Tragedy of the Commons)提出警告說:「在一個信奉公地自由的社會中,每個人都追求本人的最好利益,而整體是走向毀滅的終點。公地自由帶來整體毀滅(Hardin1968)[1]

在環境保護領域方面,人們似乎注意到這個問題,所以當前美國副總統El Gore2006年發表「不願面對的真相(An Inconvenience Truth)時,台灣從政府到民間也都風行草偃,對環境紛紛表示憂心,並極思本土的對策。但在都市容受力的極限上,可能因為跟我們的近身利益太貼近而不願面對。目前以容積獎勵作為誘因的都市更新制度,很快的就將會是另一個大家「不願面對的真相」。

容積獎勵的原料「建築容積」(building bulk),是人類居住與活動密度的空間反應,是來自公共設施的投入所創造出「容受力」(carrying capacity),從而換算出來的空間量(黃健二、王章凱,2011)[2],此「容受力」等於是此一環境系統的根本侷限,跨過此一侷限,不穩定性、衰退或不可恢復的損害(instability, degradation, or irreversible damage)將隨之產生(Godschalk and Parker, 1975)[3]。作為一種規劃工具,容受力分析需要研究自然或人為環境的成長總量、類型、區位、品質,以釐清在怎樣的關鍵門檻下,除非改變公共投資、政府法令規章或人類行為,否則民眾的健康、安全或福祉將會嚴重地受到環境問題威脅(Schneider et al., 1978:p631)[4]。然而,台北市政府卻在沒有全面檢討都市容受力的前提下,僅依照「規劃法定容積總量」與「依房屋稅籍資料顯示現況總容積」之差額,認為還有3,000公頃的容積可以釋出做為獎勵容積,不但可能導致「都市計畫之毀壞,使得公共設施成本增加,形成部分人享受容積獎勵,卻要由全民買單之亂象」(立法院公報,vol.99, no.65, 院會記錄),更將使台灣將在未來的50~100年內失去藉由都市的改造提升城市競爭力的籌碼。

檢視作為釋出容積獎勵依據之一的「台北市容積檢討與容積調整機制之建立案」研究,其中允建容積量基準容積量」(基準樓地板面積)加計「免計容積[5]與各種「容積獎勵」後之允建總樓地板面積。要提醒的是,看似剩餘,其實是把預計獎勵的容積提前兌現,疏忽了原來的基準容積基礎還可能因為公共設施未完全實現、造成現況容積量低於基準容積的現象。簡單說,就是支撐台北市基準生活品質的公共設施並未到位,就把餘光對準盤子外面(其實吃不到)的獎勵容積。如果未加深思而依照此一統計,逕為容積獎勵總量之依據,則台北市就是名符其實的雪上加霜。

台北市各行政區剩餘容積推估表

單位公頃/%

行政區

面積

現況
容積量

現況
容積率

基準
容積量

基準
容積率

允建
容積量

允建
容積率

基準剩餘容積率

允建剩餘容積率

大同區

175.7

504.4

287%

669.9

381%

1,083.6

617%

94%

330%

萬華區

237.7

633.3

266%

880.0

370%

1,378.9

580%

104%

314%

中正區

263.9

722.4

274%

948.6

359%

1,526.1

578%

86%

304%

南港區

280.9

404.8

144%

714.6

254%

1,139.5

406%

110%

262%

中山區

432.8

1,319.7

305%

1,379.5

319%

2,223.7

514%

14%

209%

信義區

369.1

858.9

233%

983.3

266%

1,582.3

429%

34%

196%

北投區

526.7

798.5

152%

1,075.5

204%

1,724.1

327%

53%

176%

內湖區

629.1

1,101.5

175%

1,387.5

221%

2,180.6

347%

45%

172%

文山區

577.0

826.23

143%

1,129.9

196%

1,768.2

306%

53%

163%

大安區

415.4

1,382.9

333%

1,250.4

301%

2,032.9

489%

 -32%

156%

松山區

290.2

930.5

321%

798.3

275%

1,273.8

439%

-46%

118%

士林區

924.1

1,039.2

112%

1,381.2

149%

2,122.7

230%

37%

117%

總計

5,123.2

10,522.8

205%

12,599.3

246%

20,036.7

391%

41%

186%

資料來源:財團法人國土規劃及動產資訊中心(2007),「台北市容積檢討與容積調整機制之建立案」:p-17 

從這個角度理解,現在容積獎勵不僅不是政府的「無本生意」而已,更是「公地自由帶來整體毀滅」的催化劑。從法學的角度,如果有人獲得採礦許可或過度竭澤(ausnutzung)而漁的採礦,以致嚴重持續改變土地狀況,該礦區之鄰人即得以「財產權」受到侵害而提起「鄰人訴訟」(baurechtliche Nachbarklage),此種鄰人訴訟的許可乃是以肯認鄰人具有公權力為前提(李惠宗,2004:p156)[6],也就是我國法律上之「第三人效力處分」的「對相對人之受益處分同時產生對第三人負擔之效果(吳庚,2010:p339)[7]

都市容受力跟環境一樣,也是有其極限,釋出一分,就可能造成在同一個公共設施所服務區域的其他居民的財產生命的損害,短期可能看到台北變好看了,中、長期是都市的崩壞,受害的是全體都市住民。而忠實繳稅,又沒有機會申請都市更新獎勵的納稅民眾可以說是受傷最重的(這樣講,是不是又回到大家乾脆拼命申請容積獎勵,重演台北版的「公地的悲劇」?)。如今「麗水環境促進大聯盟」委由「環境法律人協會」的律師提起訴訟,政府與市民似乎應該予以支持,藉由者個訴訟來將容積是否過度獎勵辯論清楚。

 


[1]   Hardin, Garrett (1968),‘The Tragedy of the Commons’,“Science”vol.162:p1243-1248.

[2]   黃健二、王章凱(2011),台灣都市更新容積獎勵的制度迷思,第三屆永續都市與農村經營研討會論文集:p458-470. 台北:中國文化大學市政暨環境規劃學系所主辦.

[3] Godschalk, David R., Axler, Norman(1977),“Carrying Capacity Applications in Growth Management: A Reconnaissance.”, Department of Housing and Urban Development, Washington, DC.

[4]   Schneider, Devon M., Godschalk, David R., and Axler, Norman (1978), ‘The Carrying Capacity Concept as a Planning Tool’Report no.338 :p629-640. by American Planning Association PressChicago, IL.

[5] 「免計容積」部分根據〈建築技術規則〉「建築設計施工編」第162條:「……機電設備空間安全梯之梯間緊急昇降機之機道特別安全梯緊急昇降機排煙室管理委員會使用空間面積之和,除依規定僅須設置一座直通樓梯之建築物,不得超過都市計畫法規及非都市土地使用管制規則規定該基地容積之10%外,其餘不得超過該基地容積之15%

[6]   李惠宗(2000),〈主觀公權力、法律上利益及反射利益之區分,行政法爭議問題研究():p150.台北:五南出版.

[7] 吳庚(2010),行政法之理論與實用,11.台北:三民.

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