都市更新＝「服務業」或「內需產業」？!-對「十年政綱」的建議
王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2011.08.31
民進黨總統候選人蔡英文日前發表「十年政綱」，其中住宅政策的都市更新部分是「推動公辦都市更新制度」，內容仍以「老舊社區更新為住宅」的方式進行，只是辦理機制將強調「公辦更新」以及「公有房舍更新為公共住宅」[1]。蔡英文並在一次記者會中談到，希望成功地導引都市更新計畫成為台灣下一個世代最大的「內需產業」，而且是一個產業規模將以兆來統計的內需產業(林修卉，2011)[2]。
這個說法不陌生，甚至可以說國內兩大政黨在政策上少數(希望不是唯一)的共識。但是，把都市更新視為單一的產業到底是誰的點子？
回溯自1996年6月經建會召開的「當前經濟問題」座談會，主要討論的是「營建業景氣指標持續低迷」的對策，會議的結論是「為提振經濟景氣，請研究以推動都市更新方式，刺激營建業發展方案」[3]，同年7月經建會便快速地草擬了〈推動都市更新，刺激營建業發展方案〉，12月20日當時的副總統兼行政院長連戰在高雄市參加政府與民眾座談會時便宣布：「為刺激營建業景氣，內政部應儘速提出「都市更新條例」(草案)，並劃定優先辦理地區」。翌年(1997)又在2月1日的記者會中表示，將「都市更新計畫及提升景氣」列為全力推動的「提升國家競爭力」政策三大[4]工作目標之一，並馬上在2月13日第2514次院會通過了〈都市更新方案〉，作為相關施政的指導(經建會，1997)[5]。
政黨輪替後的2003年7月10日，第一次「總統經濟顧問小組」[6]再度提出用都市更新來「提高都市老舊社區土地價值、促進建築業發展」，將都市更新提升為中央層級的重大政策。都市更新從台北市的自治層級，到中央政策指導方向，正式成為中央國家發展政策，由行政院經建會扮演中央最高整合機關。
兩年後，2005年8月15日，行政院經建會第1220次委員會議便通過經建會研擬之〈振興營建業，加速推動都市更新方案(草案)〉，目的之即為「避免臺灣地區房地產因全球經濟成長漸緩，造成失溫、泡沫化」，因而擬定「2年內取得公私有土地、3年內招商建築開發，引進民間投資2,000億元以上」的速成計畫。由政府主導，導引民間投資挹注更新重建市場，希望能「透過都市更新之推動，以提振營建關連產業發展，提升經濟成長，並帶動地區發展」。半年後的2006年1月25日，行政院即通過〈加速推動都市更新方案〉[7]，並在營建署成立15至17人之都市更新任務編組，讓直轄市及縣(市)政府依據〈都市更新條例〉第17條第2項規定成立「都市更新專責機構」，負責相關業務之推動。
〈加速推動都市更新方案〉雄心勃勃地定下政府在三年內完成50處、民間70處都市更新計畫，預計提升5,672.13億元的經濟產值。卻讓繼任行政院長的蘇貞昌[8]認為營建署一年完成10個案子已經是在畫大餅，當時營建署長陳光雄也因不願為「由上而下」的政策背負指責而遞出退休申請(唐佩君/中央社，2006-05-03)[9]。
到了2008年11月25日，政黨再度輪替後的新任行政院劉兆玄還是急著與建築業者座談，達成的八點「共識」中就有兩點直接與都市更新有關，結論是希望「縮短實施者參與都市更新之時程，以振興房地產市場景氣」的共識(新聞局，2008-11-25)[10]。2009年10月15日「總統府財經諮詢小組」[11]第16次會議提出「啟動台灣經濟轉型行動計畫」，將「都市更新」與國際醫療、國際物流、音樂及數位內容、會展、美食國際化、、WiMAX、華文電子商務、教育、金融服務業等10項，並列為「重點『服務業』發展項目」，指示主管機關專責推動。財經諮詢小組復於2010.01.07第20次會議針對都市更新進行專題討論。其中結論都市更新政策必須因地制宜「大台北地區應以都市更新為主、建物整建維護為輔……南部則應以建物整建維護為主、都市更新為輔」[12]。
內政部在評析「都市更新推動計畫」(98-101年)及國內外相關情勢後，找出現階段發展四大困境，包括政府部門推動人力不足、未能有效整合民間產業相關資源、未能確切掌握各地區更新需求以及欠缺整體規劃開發概念等，進而提出「都市更新產業行動計畫」(100-103年)(草案) (經建會，2010新聞稿) [13]。奉行政院2010年11月16日院臺建字第0990062966號函核定「都市更新產業行動計畫」。行政院長吳敦義於99年11月25日在行政院3223次院會聽取「都市更新產業行動計畫」報告後表示，「都市更新」是十大重點服務業發展項目，也是未來都市發展建設之趨勢，具有提高產業價值、帶動周邊產業發展、增加就業機會、健全都市機能、改善生活環境品質及提升城市競爭力等效益，請內政部與相關部會積極推動。
首先，都市更新條例第一條即申言需以公共利益為依歸。從兩黨輪替執政與再度輪替，如果都市更新追求的是「增進公共利益」[14]，那我們對這個中央主導的都市政策應該有以下幾點思考：
- 政府高層本身都質疑〈加速推動都市更新方案〉有畫大餅之嫌，卻仍未見落實檢討，反而認為推動的阻力在於「法令不周延」與「申請程序冗長」，是否有找到解決問題的核心?
- 訂定大量的、在短期內要完成的都市更新計畫(特別是高度侷限於住宅)，是不是有一個整體的思維？這些以住宅為主的都市更新有多少是具備有「公共利益」的思考？
- 我國的都市更新政策方向似乎就定調在「導引民間投資挹注更新重建市場，以帶動營建關聯產業」的思考與作為。讓建築投資業者代位執行都市政策，以期待產生建築業復甦帶動經濟復甦的下濾作用(filter effect)，是否耽溺於「營建業是火車頭產業」的舊思維?能產生怎樣的公共利益？
其次2007.08.07營建署向內政部都市計畫委員會提出推動都市更新案專案報告，提出的是「3年內完成64處政府主導型更新案招商作業…約可創造4,887億元經濟產值」的報告；2011年的「都市更新產業行動計畫」檢討了以前計畫的困境，提出的是在2011~2014年達到「(一)完成50處政府為主更新地區先期規劃及前置作業、…(四)輔導100件民間都市更新事業計畫核定實施(含重建、整建及維護都市更新案)…」，預期「可以增加4萬人次的就業機會，帶動民間投入約新台幣2,000億以上的經濟產值….」。不知道之前計畫碰到的困境讓「4,887億元經濟產值」的目標打折多少？也期盼這些困境在新的計畫中完全有對策方案，讓這次「2,000億以上的經濟產值」可以大部分實現。
不過真的要提醒兩黨擬定都市更新政策的菁英們，如果政府定義「都市更新」只是一個一再圍繞著房地產轉的「服務業」或是「內需產業」，那我們要再一次把都市史論大師Lewis Mumford所提省的一段話提供給兩黨的政治人物做參考。Lewis Mumford這麼說：
除了羞辱與憤怒，urban renewal一詞沒有帶來任何東西。在美國就只是一個政府給予私部門投資者協助、以搜刮土地(lending government aid to assemble land)的政策，而這投資者又從政府獲得補助、以低於市場要求的成本獲得土地」(Mumford，1958)。
衷心希望，在國人面臨可能的再度政黨輪替當前，都市更新不要只是一個服務業或是內需產業！
[1] 資料引自「現在決定未來」官方網站公布之「十年政綱」
[2] 林修卉(2011),〈蔡英文：「都市更新計畫」將會是台灣最大的內需產業〉,財經新聞NOWnews,2011-08-24. 原文網址:今日新聞網http://www.nownews.com/2011/08/24/320-2737692.htm#ixzz1WZu2iojG
[3] 都市更新受到中央的重視是因為1995年總統大選後，營建業景氣持續衰退，公共工程之投資成長離預期甚遠，因此經建會便提議以都市更新來挹注房地產業發展，讓營建業的產值得以從不動產營建終獲得，彌補公共工程之不足(工商時報、自由時報、經濟日報，1996-06-19)，引自周素卿(1999)。
[4] 另外兩項為：「公營企業釋股」及「國家基礎資訊建設」。
[5] 行政院經濟建設委員會(1997),〈都市更新方案〉,1997年2月。
[6] 召集人為當時擔任中華經濟研究院董事長、現任副總統蕭萬長。成員包括台灣智庫董事長陳博志、台灣經濟研究院院長吳榮義，和中華經濟研究院院長、現任經建會主委陳添枝等四人。
[7] 行政院院臺建字第0950081323號函准予修正核定。
[8] 〈加速推動都市更新方案〉經歷兩任行政院長，從游錫堃(2002.02.01~2005.02.01)到謝長廷(2005.02.01~2006.01.25)。而繼任的蘇貞昌任期為:2005.01.25~ 2007.05.21。
[9] 唐佩君(2006),〈陳光雄:加速都市更新決策由上而下 錯不在己〉,中央社，2006-05-03.
[10] 行政院新聞局(2008),〈行政院呼應房地產業者振興房市〉,行政院新聞局官方網站, 行政院即時新聞, 2008-11-25.
[11] 馬英九總統於2008.09.19宣佈成立「總統府財經諮詢小組」，由副總統蕭萬長主持，主要功能不是決策，而是諮詢。
[12] 〈都市更新條例〉第3條：都市更新事業：係指依本條例規定，在更新地區內實施重建、整建或維護事業。所以財經諮詢小組談的不是〈都市更新條例〉的都市更新嗎？
[13] 內政部都市更新組(2010),〈行政院會通過「都市更新產業行動計畫」〉, 內政部營建署新聞稿,2010-12.29
[14] 2007.08.07營建署向內政部都市計畫委員會提出推動都市更新案專案報告，有委員認為有定位錯誤之虞，希望經濟利益應與公共利益平衡、推動單位對都更案要加強論述彰顯公共利益，否則很難投下同意票(唐佩鈞/中央社,2007-08-08)
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