都市更新有違反憲法的疑慮

王章凱,大學講師
/建築及都市計畫博士候選人
2011.09.05

依〈都市更新條例〉規定,都市更新的劃定方式有由政府主導的「優先劃定」與「迅行劃定」(§6~7),以及由土地及合法建築物所有權人自行主導的「自行劃定」(〈都市更新條例〉§11)三種。

〈都市更新條例〉§25-1條第2項規定「協議不成立者,得由實施者……,申請該管直轄市、縣()主管機關徵收後,讓售予實施者」;同法§36條:「直轄市、縣()主管機關有代為拆除或遷移之義務;……並應訂定期限辦理強制拆除或遷移,期限以六個月為限」。由政府徵收讓售與實施者來進行都市更新的作法在60年代美國就引起相當大的社會問題(王章凱,2010)[1]被歷史冠上「推土機式更新(bulldozer style urban renewal)的惡名。歷史易地重演,我國的都市更新已經有立法委員質疑「樣的強徵與強拆條款,是否違反了憲法所保障的財產權」[2]

〈憲法〉§10規定:「人民有居住遷徙之自由」、§15規定:「人民之生存權工作權財產權,應予保障」。同時,§23規定:「以上各條列舉之自由利,除為防止妨礙他人自由,避免緊急危難,維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制」。所以,〈土地徵收條例〉§3即規定:「國家因公益需要,興辦下列各款事業,得徵收私有土地;徵收之範圍,應以其事業所必須者為限:十、其他依法得徵收土地之事業」。因此,徵收人民財產必須基於公益是無庸置疑的要件,而且「妨礙他人自由,避免緊急危難,維持社會秩序」都有明確的權利對象,九二一重建即是一種「避免緊急危難」的行為,而都市更新條例也有「迅行劃定」來對應處理,焦點也清楚。但前述三者以外的「公共利益」就很有爭議空間了。

認同都市更新並不違憲的意見都是主張〈都市更新條例〉§1立法宗旨即明訂:「為促進都市土地有計畫之再開發利用增進公共利益,特制定本條例」,故推論執行都市更新(不論是政府劃定、迅行劃定或自行劃定,也不管是重建或是整建、維護)就是一種有助於公共利益實現的政策。根據這種邏輯,即便未從整體都市的角度來檢驗「完整 (或部分)街廓範圍內『全部』所有權人申請之都市更新」是否符合所謂的「公共利益」之前,政府部門就替「完整 (或部分)街廓範圍內『部分』所有權人申請之都市更新」宣稱具有公共利益了。所以在執行同條例§25-1條、§36條規定、以法律限制人民之居住及遷徙自由時,理所當然是符合憲法意旨之作法(詳台北市都市更新處之〈都市更新市民操作手冊〉-5密技好好用)。其發展就是〈都市更新條例〉§25-1條在2007.03.02修法通過,以「協議合建」方式推動的都市更新只要土地和合法建物樓地板8/10面積的產權比例同意,即可取消都市更新事業有權人數限制[3],將基地全部強制納入更新事業範圍。

提案的立法委員劉文雄認為過去設置人數門檻,導致有不同意改建的2/10所有權人,刻意灌人頭[4](立法院公報,vol96,no.20:p45),造成「少數綁架多數」,讓「多數人合法權益毫無保障」,妨礙都市更新的推動。儘管修法當時[5]林中森次長在立法院強調,需要人數門檻的原因是「可能財團一個人就擁有過半數權利,若以101位人頭計算,財團1人就擁有51%,其他的100人只占49%,這樣1人就把……(立法院公報, v96,no.15:p227)。逐一檢視諸立委對於此一修法的見解,並沒有發出反對意見,而贊成之聲多數也認為「人數門檻」造成都市更新的成本增加(特別是建設公司的成本)[6]

此修法邏輯相當程度意味著「特定基地」範圍(不是從整體都市的角度)內「財產權利比例」如果超過80%,這些可能是「多數權利的少數所有權人」即可在國家的賦權下完全代表了同一「特定基地」範圍內的「公共利益」;相對可以推論,即便「特定基地」範圍內的「財產權利所有人數」超過全部所有權人數的80%,若其持有面積(財產)比例未超過20%,就國家法令的定義觀點下,這些「少數權利比例的多數所有權人」其受憲法保障的權利是可以受到限制甚至忽略的!所以,台北市都市更新處出版的〈都市更新市民操作手冊〉就直接教育市民「都市更新具多數同意之精神(p46)。如果這種「多數決」是民主的表現所以符合公共利益,則或許可以推論以多數決的公民投票就可以改以每100萬元存款擁有一個「公民權利股權」來計算,以「總公民權利股權」來投票決定公共利益了。

2004917公布的「大法官議決釋字第五八四號解釋」[7]中,大法官林子儀提出「在實際適用該審查標準時,由於『更為重要』的公共利益,其標準往往流於抽象,不容易區別提高審查標準的實益」,而無法確知立法限制之「手段」之必要性。並質疑「如果司法審查機關進行違憲審查時,竟全盤以主管機關及業者所表示其有何不可行之意見,即據以認定其他替代手段在現實上並不存在而無庸考量,則無異是採取最寬鬆的審查標準而完全遵循相關政府機關的判斷」。大法官許秀玉也提出在還有其他更有效的措施未採行之前,採取讓人權付出較大代價的方式,即不能稱之為合理的手段。」、「而這樣的立法對怠惰的國家機關而言,成本也很小」的警言。儘管該次釋憲是針對一定程度犯罪前科記錄者「不准辦理營業小客車駕駛人執業登記」,最後也判定未違憲,故有兩位大法官的不同意意見說明。但從上述論述來看都市更新,兩位大法官可能又要再度語重心長一次。

我國都市更新推動的目標與成效,不僅立法院質疑、監察院提案糾正,連同屬行政部門的審計部也在「中華民國99年度中央政府總決算審核報告」中直言都市更新犧牲環境品質、造成地區房價非理性上漲,衍生百姓抗爭與社會治安問題,有誘發犯罪,悖離公共利益,增加社會成本的危機。〈都市更新條例〉執行十多年後,不僅缺乏有利事蹟證明這些建築物的拆除重建與豪宅的出現與立法目的「增進公共利益」有何必要關係以外,更已經造成房價非理性上漲、中產階級外移、弱勢少數低收入勞工階級被剝奪居住權,侵害人民的居住與遷徙自由的事情正在我們的國家發生中。政府相關部門有必要積極思考如何彌補目前的〈都市更新條例〉與公共利益實現的落差,從法律的角度,更應該儘速檢討是否有違憲的問題。

 


[1]   王章凱(2010),〈從都市更新到都市再生-關鍵字探源〉,2010第十二屆青年環境共生論壇,2010-05-01

[2]   2011.07.28都市更新受害者聯在立委田秋堇陪同下於立法院舉行記者會(田秋堇立委部落格)

[3]   修法前:「以協議合建方式實施都市更新事業時,得經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人8/10,並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積8/10同意後實施之。」;2007.03.02修法後:「以協議合建方式實施都市更新事業,未能依前條第一項取得全體土地及合法建築物所有權人同意者,得經更新單元範圍內土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過4/5之同意,就達成合建協議部分,以協議合建方式實施之。」

[4] 儘管當時的內政部次長林中森也提到會以公告「權利變動的時間」,就可以讓「阻礙都市更新而惡意製造人頭」的問題不再存在,但修法並未朝此方向補強漏洞,仍一意削去人數門檻。

[5]   2007.01.10(星期三)上午召開之「立法院第6屆第4會期內政及民族委員會第18次全體委員會議

[6] 另參閱「立法院第6屆第4會期內政及民族委員會第18次全體委員會議紀錄」立法委員之發言記錄。p219~236
馮定國:「若有少部分人不同意怎麼辦?……給人民有要脅別人的權利」(p221)、「只要有生意做,建商是趨之若鶩的」(p222)
郭榮宗:「如果有一、兩戶住戶不同意作都市更新,常常會延宕都市更新的時程,使得相關計畫無法持續進行」(p223)
  :「台北市一個都市更新劃定案從頭做到尾需要4年半,那建商該怎麼辦?……要一些建商如何生存?」(p225)、「公權力就完全沒有介入,都是放在那邊讓業者自行調整處理。你們可知這個權利變換,只是雙方一點點的土地要耗多久時間?」(p226)、「政府的立意固然非常美好,但是綁到建商了」、「我們的法令卡死了這麼多的生意人」(p226)
丁守中:「以前的法律有人頭的問題,所以往往因獅子大開口而阻礙了都市的更新」(p228)

[7]  「釋584」主要是針對〈道路交通管理處罰條例〉37條第1項、針對有一定程度犯罪前科記錄者「不准辦理營業小客車駕駛人執業登記」之規定做出無違憲法之決議,認為限制人民執行職業之自由是因為有「更為重要之公共利益存在」(584:p3)

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