王章凱的觀察/Observation from Kelwin Wang

容積不是公共財

王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2011.09.14

一、容積是公共財

近年來都市更新紛爭頻傳，除了造成了房價上漲、成為十大民怨之首外，民眾更質疑容積獎勵過於浮濫，將「容積」用來圖利個別的開發商。

前面討論的「容積」不是都市計畫分區管制下賦予個別建築基地使用強度的「法定容積」，也還沒觸及未徵收公共設施允許移轉的「容積」[1]，只針對政府拿來獎勵都市更新、增設停車位、捷運聯合開發、海沙及輻射鋼筋屋改建的建築容積，也就是台北市宣佈尚有3,000公頃可以獎勵的「剩餘容積」(黃健二、王章凱，2011)[2]。而最近我們也常聽到「容積」是「公共財」，不應該隨便拿來獎勵，鑑於經濟學對於「公共財」(public goods)有明確的定義[3]，並發展出公共財政學非常核心的一塊[4]。那麼，大家講的「容積」是不是經濟學所講的「公共財」呢？從經濟學的「公共財」角度檢視政府將「容積」以獎勵的方式提供給個別的都市更新事業計畫是否合理？這是本文所要探討的。

二、何謂經濟學的「公共財」？

公共財的理論出自於1954年Paul A. Samuelson的觀念(McNutt，1999)[5]，財政學者Richard A. Musgrave的定義「公共財是滿足公共慾望，且本質上是由公共部門提供的財貨」(Musgrave，1959: p3-27) [6]。此種商品具有無排他性(non-excludable)與無互斥性(non-rival)，如國防、街燈等，這些商品一旦生產任何人不必花錢就能享受。換言之，有很多人可以坐享其成(free rider)(陳寶瑞，2011:p6)[7]，換句話說，公共財的關鍵特質在於其可以共享(張清溪等，1991:p311)[8]。

追根溯源，在Samuelson的經典著作〈公共支出的純理論〉(The Pure Theory of Public Expenditure)中，定義財貨(goods)有兩種，一種是‘collective goods’ (集合財[9]，也就是公共財)，另一種就是‘private goods’(私有財)。其中公共財的定義是：

集合消費財(collective consumption goods) X_n+1...X_n+m是用一種「任一個人對此種財貨的消費皆不會減損(subtraction)其他個人對這種財貨的消費」的角度，而由大家所共同享用的財貨，所以X _n+j=Xⁱ_n+j是同時滿足每一第i個的個體，和每一個集體消費(collective consumptive)的財貨。(Samuelson, 1954)

後來的經濟學者根據Samuelson所提的理論，發展出更精細的公共財論述，這在許多經濟學的教科書已有豐富的內容，限於篇幅，本文就不贅述。

三、判別公共財的基本要素

完整一點說公共財(public good)就公共「財貨」或者「服(勞)務」(service)，決定「財貨」的要素有敵對性與排他性兩種類型。

(一)   敵對性(rivalry)vs.非敵對性(non-rivalry)：

其他文獻中也稱為互斥性、對抗性、獨享性，或是「分割性」(indivisibility)(張則堯，1986)[10]。從「敵對」的說法來理解時其基本的觀念是「增加消費者會造成原消費者對此財貨在質或量上享受減損」的一種特性，故消費者之間有「敵對關係」產生；從「分割性」的觀念來理解，因財貨可以分割，所以消費者可以個別獨享財貨切割部分的全部，故也稱獨享性，反之，就是Musgrave所稱的「消費上無敵對性」(non-rivalness in consumption)( Musgrave, 1969:p126, 134-35)[11]。所以這個要素可以說是從「供給」角度檢視該財貨或服務的「使用效益」是否會因使用者增加而減損，也可以說是財貨的可消耗性(consumability)。

(二)   排他性(excludability)vs.非排他性(non-excludability)

從各種文獻的定義綜合起來，必須支付代價才能享用該財貨的特性謂之「排他性」，若技術上無法禁止任何人消費該財貨，該財貨則具「無排他性」。換句話說，可以設定支付代價的財貨預期其消費對象將屬有限，所以財貨足夠供給，或者拿收取的代價增加財貨的生產，供給更多消費者。反之，無法設定支付代價來排除消費者使用的，則會造成「坐享其成效應」(free-rider effect)、消費人數會無限增加。可以應付無限數量消費者的財貨就具備「非排他性」。所以，這個要素可以從「需求」面來檢視財貨或服務的「供給」數量是否可以設定使用代價以控制消費者的數量。

將上述兩大要素、加上正負因素交叉後，可得出現在所熟知的四種分類：純公共財(pure public goods)、純私有財(pure private goods)、準公共財(quasi public goods)、準私有財(quasi private goods)。

製表：本研究整理。

四、「容積」與定義中的「公共財」有落差

從公共財的基礎定義來檢視我們所談的「容積」。容積獎勵的原料「建築容積」(building bulk)，是人類居住與活動密度的空間反應，是來自公共設施的投入所創造出「容受力」(carrying capacity)，從而換算出來的空間量(黃健二、王章凱，2011)。而容受力是支持許多不同使用需求的自然與人造環境系統的能力，此能力等於是此一環境系統的根本侷限，跨過此一侷限，不穩定性、衰退或不可恢復的損害(instability, degradation, or irreversible damage)將隨之產生(Godschalk and Parker, 1975)[12]。

而且，都市計畫的基本重點與功能就在於規範各使用分區的容積上限(也就是居住密度)，以都市計畫主要計畫/細部計畫是一個地區公共設施的實施計畫來說，這就規範了容積的「有限性」。從「容積的有限性」的論點來看，同一主要計畫範圍內某一特定街廓或個別建築基地接受了容積獎勵後，勢必實質影響其他街廓或建築基地再接受容積獎勵的上限幅度，依此類推，其他接續申請容積獎勵的街廓或建築基地，必須要接受所獲得獎勵容積遞減的結果，直到該都市計畫地區的「法定容積」與「可獎勵容積」的總和等於該地區「計畫總容受力」[13]為止，都市計畫單位就不能再接受容積獎勵之申請，否則都市將進入「不穩定性、衰退或不可恢復的損害」的崩解時期。也就是說，同一都市計畫範圍內不可能讓所有的街廓或建築基地都接受容積獎勵。

從爾，可以很明顯的看出「容積」不具 特性，換句話說，「任一個人對『容積』的消費，將減損其他個人對『容積』的消費」。瞭解這一點，「容積」就已經很明確不符合經濟學定義的「公共財」特性。

何況，以台北市為例，拿來獎勵的所謂的「剩餘容積」事實上並不是剩餘下來的。由於從法令規定與實際執行面上，公共設施實際完成量都未達成都市計畫預定興闢總量，因此，台北市提到「1/4未加利用之法定容積」很可能是「沒有公共設施容受力所支撐的可建築容積」，簡單說，就是不確定是否存在的「虛擬的容積」(黃健二、王章凱，2011)。如果詳細檢討，現在都市發展的情況不僅沒有「虛擬的」「可獎勵容積」，由於公共設施不一定依照都市計畫規模來完成，如果將原訂的「法定容積」完全開發，都市可能就已經超過容受力上限了。

五、容積是公共財的謬誤

廣泛大眾以「公共財」的觀點反對容積浮濫獎勵，很明顯所講的不是經濟學定義的「公共財」，而是對都市整體容受力的「共同負擔」與「公共利益」的綜合概念，故無一定需要更改用詞、以名正言順的問題存在，真正的問題出在各級政府部門，可能是根本還沒有發現問題，或者是發現了但不願意去面對。

政府部門可能打從心底就以為「任一個人對『容積』的消費皆不會減損其他個人對『容積』的消費」，所以才會以容積獎勵作為推動都市更新的方便門。因此可以推論，當決策高層決定釋出容積獎勵的大餅時，應該沒有一個部門會認為(也沒人督促)需要事先進行公共設施擴大支出預算編定，好讓指定為都市更新的地區有足夠的容受力可以高密度發展，甚至誤以為可以從此解決公共設施不足(透過空地獎勵、停車獎勵、公益設施獎勵……等取得)、節省公共設施保留地徵收經費的問題，等著坐收容積獎勵的利益。

因此，對於立法院與政府部門多次修法，放寬都市更新門檻、協助個別建築開發案排除不願意參加都市更新的少數利害關係人(stake holder)，以及各級地方政府爭相編定各種獎勵名目，造成「實設容積率」除以「法定容積」之比最高者為2.28倍(監察院，2010)[14]等等怪異現象，其實也就瞭解是其來有自了。而，這才是致命的問題癥結。

[1] 這是另外一個大問題，值得另文討論，故在此不加詳論,容先予略過.

[2]   黃健二、王章凱(2011),〈台灣都市更新容積獎勵的制度迷思〉,《第三屆永續都市與農村經營研討會論文集》:p458-470. 第三屆永續都市與農村經營研討會,中國文化大學市政季環境規劃學系所主辦.

[3] 維基百科(Wikipedia)對“public goods”的說明為：「就經濟學來說，公共財是一種具有非敵對性與不排他性的財貨。非敵對性意指某一個人對財貨的消費不會減損其他人對此財貨的消費；」In economics, a public good is a good that is nonrival and non-excludable. Non-rivalry means that consumption of the good by one individual does not reduce availability of the good for consumption by others; and non-excludability that no one can be effectively excluded from using the good

[4]   公共財理論的發展，讓外部利益以租稅方式回饋給政府、或政府以稅收補貼公共財提供者的關係明確化，使公共財的供給達到最適水準。從公共經濟學延伸到財政學領域，公共財理論都是其核心基礎。

[5] McNutt, Patrick(1999),‘PUBLIC GOODS AND CLUB GOODS, p:927-951’ http://encyclo.findlaw.com/tablebib.html

[6]   Musgrave, Richard A.(1959),“The Theory of Public Finance-A Study in Public Economy”, McGraw-Hill Book.

[7]   陳寶瑞(2011),《公共經濟學》,台北:五南出版:p7.

[8]   張清溪、許嘉棟、劉鶯釧、吳聰敏(1981),《經濟學：理論與實際》,二版(上冊). 

[9]   陳寶瑞翻譯成「集合財」.

[10]  張則堯(1986),〈公共財的基本概念〉,《中國經濟》,no.426:p5-8

[11]  Musgrave, R.A.(1969),‘Provision for Social Goods’, in: Margolis, J./Guitton, H. (eds.),“Public Economics” - London, McMillan, :p124-144. Musgrave指出：
The condition of non-rivalness in consumption (or, which is the same, the existence of beneficial consumption externalities) means that the same physical output (the fruits of the same factor input) is enjoyed by both A and B. This does not mean that the same subjective benefit must be derived, or even that precisely the same product quality is available to both. (...) Due to non-rivalness of consumption, individual demand curves are added vertically, rather than horizontally as in the case of private goods".

[12] Godschalk, David R., Axler, Norman(1977),“Carrying Capacity Applications in Growth Management: A Reconnaissance.”, Department of Housing and Urban Development, Washington, DC.

[13] 這是假設「法定容積」之外還有「可獎勵容積」存在,「法定容積」還不是發展上限,這也是目前容積獎勵的基本謬誤.

[14] 監察院(2010),〈099000236容積案糾正案文1027（定稿）〉.糾正「各縣市政府均漠視此問題，仍持續採行各項獎勵容積政策或發展容積移轉，中央主管機關督導不周，實有怠失」.