都市更新條例解密(I)§25-1的增訂

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2011.09.28

 一、〈都市更新條例〉§25-1的爭議

〈都市更新條例〉§25-12項規定「未能依前條第一項取得全體土地及合法建築物所有權人同意者……就達成合建協議部分,以協議合建方式實施之。協議不成立者,得……,申請該管直轄市、縣(市)主管機關徵收後,讓售予實施者」。加上同法§36直轄市、縣()主管機關有代為拆除或遷移之義務;……並應訂定期限辦理強制拆除或遷移,期限以六個月為限」,形成政府協助都市更新實施者強徵強拆少數不願參加都市更新民眾房屋的爭議現象。事實上,會以「§25-1」的形式出現在法條上就是因為原法案已有「§25」,而此一條文是「增訂」條文。原條文准都市更新事業以協議合建方式實施的前提是「經全體土地及合法建築物所有權人同意」,而§25-1撤除此一限制的作法正是造成爭議[1]的根源。

二、〈都市更新條例〉§25-1的出現

〈都市更新條例〉自1998(民國87)1111公告實施[2]以來,到最近一次的修法(2010420)為止,歷經8次修訂[3]。其中,25-1條增、修訂多達4次,為所有條例修法最多的一條。§25-1為什麼增訂?目的是什麼?又為什麼修法?回溯立法的過程或許可以略窺線索之一、二。

考證立法院的檔案資料[4]§25-1的增訂出現在20028月的「立法院第五屆第二會期第三次會議」中。當時的台灣團結聯盟立法院黨團提出對〈都市更新條例〉進行修訂三條、增訂八條的修正草案,其中就包括§25-1的增訂。提案所遞交「院總第666 委員提案第4365號」的「立法院議案關係文書[5]中載明,提案增修相關條文(包括§25-1)是基於修訂前的本法是「規範一般都市更新之事項,對於『災後重建』所強調之時效與程序簡化上顯有不足」,而在331地震[6]後的受災戶因不適用〈921震災重建暫行條例[7],致「目前皆處於無法重建階段」,故提案在本法中增訂「重大災害地區之都市更新」專章。

三、§25-1的增訂的內容重點

整理2003年所增訂的§25-1內容,可以歸納增訂條文的重點有二:

(一)   降低「協議合建」檻:

-      卸除原§25於「協議合建」規定所設立的(土地建物)所有權面積與所有權人數100%高同意門檻。

-      對於「經政府劃定都市更新之地區,放寬為80%(地及建物)所有權面積與所有權人數同意即可實施;

-      對於「未經政府劃定(也就是比較有弊端可能的民間自劃)分別放寬為80%所有權人數同意、90%(土地及建物)所有權面積的寬鬆門檻[8]

(二)   賦予強制價購產權或提存於法院之權力

-      強調協議合建之「多數決」原則

-      賦予實施者相當於政府實施「徵收」、「區段徵收」或「市地重劃」效力的「強制價購」權力。

也就是這兩點,讓私部門都市更新實施者擁有如公部門一樣強大的公權力。但如果是基於修法的主旨-解決地震等緊急災難的受災戶居住問題,或其他類似具有重大公共利益之事件,則屬正當,否則,依照憲法§22以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之」,不應增定§25-1的邏輯應該非常明確

然而進一步檢視§25-1條文不但沒有放在「重大災害地區之都市更新」專章中,條文也沒有強調是必須基於震災等緊急危難才適用門檻之降低,讓§25-1曖昧地變成規範一般都市更新之事項」。從立法過程與結果來看,似乎是「項莊舞劍、意在沛公」。

四、§25-1的增訂過程討論

在審查會第一次會議[9]時,提案的台聯黨團代表黃正哲委員重申原條文對於「災後重建」事務所規定的時效與程序簡化上不足,致使331地震受災戶處於無法重建階段,必須參考〈921震災重建暫行條例〉中關於都市更新部分來修訂現行的〈都市更新條例〉。而當時赴立法院審查會做說明的內政部次長許應深也鄭重地表達認知「解決部分發生重大災害地區……無法適用〈921震災重建暫行條例〉以都市更新方式辦理重建」是該次「都市更新條例部分條文修正草案」的修法重點,因此還特別對於立法院委員「逕行提案修正」之「體察民情,為民疏困之精神與用心」深表感佩。

不過,對於§25-1之增訂,內政部次長許應深似乎有所保留,發言時特別表明其認知的修法的重點是在「其他法律另有規定全體土地及合法建築物所有權人同意者,得以協議合建或其他方式實施之」中的「例外規定」的補強,因此「建議將本條文字酌做修正……無須單列一條」,在立法院的會議記錄中沒有看到許次長對於立法委員提案將「降低門檻」納入法案一事加以回應[10]

五、關於「重大災害地區之都市更新」專章

對於〈都市更新條例〉熟習的讀者可能會法馬上想到,此次修法的重點不是第七章「重大災害地區之都市更新」專章的建立、增定§59~63等條文內容,以推動「災區重建」嗎?但現行的條文中並無「重大災害地區之都市更新」專章,§59~63內容的也跟「災區重建」沒有直接關係啊?「專章」與相關條文哪裡去了呢?

針對原提案增訂條文之內容審查會上許應深次長的表示:「§59應為本條例§9例外規定,及§60應為本條例§22例外規定,及§61應為本條例§19例外規定,建議將上開三條文酌做文字修正後,於§9§19§22增訂但書規定」。而該次審查會議也依照內政部之建議,豪無異議地全數刪除擬增訂的「重大災害地區之都市更新專章」。而§25-1在降低了「全體同意」的門檻後,也未見明訂任何與「災區重建」有關的但書條件!

六、結論

許應深次長建議的「酌做文字修正」與「增訂但書規定」是否有達到原先提案修法增訂「專章」之同等效力,基於討論主軸考量容另文討論。但既然此次的提案本來就是因為都市更新條例的修正主要的立論點完全在於331大地震造成改建不易、而又不能適用〈921震災重建暫行條例[11],因此才尋求從〈都市更新條例〉的修法來解套。但檢視其結果卻沒有通過「專章」的建立,讓所有為推動「重大災害之都市更新」而放寬的規定與「規範一般都市更新之事項」並列,而有了擴大解釋與適用的空間。甚至,增訂的§25-1條文中並未有看到任何與促進「重大災害之都市更新」連結的意思表示,顯然原先的提案意旨已經遭到相當程度的扭曲,而未見原提案立委出來捍衛其立法理念。

細細比對整理立法過程與結果,這樣的修法似乎有點「明修棧道、暗渡陳倉」的況味。以結果論,似乎變成是立法委員「挾災民之苦難、順私部門實施者取得土地之便利」的一齣瞞天過海大戲,我們從〈都市更新條例〉§25-1增訂以後,台北市核定案件數及從個位數成長為十位數[12],應該就可以感受到立法差異所造成的蝴蝶效應有多大。這幾年來,未見都市更新促成怎樣的公共利益,只見之後歷次的§25-1越修越低的同意門檻,創造出越來越高的房價,以及越來越多的「都市更新受害者」,讓人甚感遺憾

 


[1] 「台灣都市更新受害者聯盟」發起「請連署支持廢除都市更新第25-1條和36條,以及36條補充規定!」活動,連署訴求中表示:「都更條例25-1…...,將過往需100%同意的協議合建門檻放寬至八成,以多數決之名,剝奪剩下兩成的未同意住戶的權利,任憑地方政府將其財產「徵收並讓售予實施者」。……只要配合現行25-1條和36條及台北市政府補充規定,政府即必須限期內介入強制徵收、強制拆除,完全藐視憲法對人民財產權的保障以及人民自由選擇居住的權益」。

[2]   1998.10.22三讀通過。

[3]   2000.04.07:修正第2條;2003.01.03:修正第3, 9, 12, 19, 22, 34條、增訂第22-1, 25-12005.05.31:修正第22-1, 25-1, 27, 40條;2006.04.25:修正第27條;2007.03.02:修正第25-12007.06.16:修正第27條;2007.12.21:修正第8, 10, 12, 13, 16, 1822, 25-1, 2932, 36, 40, 4345, 50, 52, 60條、增訂第19-1, 29-1, 61-1條;2010.04.20:修正第19, 19-1, 2930, 32, 36條。

[4] 修正案於2002108立法院第五屆第二會期第三次會議中由台灣團結聯盟立法院黨團(立法委員蘇盈貴代表具名)提出,會議決議交給「內政及民族委員會」審查並在同年1223舉行第一次審查會議。

[5]   詳〈立法院第五屆第二會期第三次會議議案關係文書〉,2002.10.05由台灣團結聯盟立法院黨團所提出.

[6] 發生於2002331之地震.

[7] 921震災重建暫行條例200023公布,同年1129日第一次修正。200327第二次修正,200624廢除.

[8] 原立法委員之提案更將「經政府劃定」之所有權面積與所有權人數下拉到70%;「未經政府劃定」下拉到所有權面積80%與所有權人數70%

[9] 內政及民族委員會於20021223()舉行審查「台灣團結聯盟黨團擬具『都市更新條例部分條文修正草案』」第一次會議,內政部由當時的政務次長許應深、營建署長柯鄉黨出席說明,行政院921震災災後重建推動委員會也列席參加。

[10] 內政部次長許應深於20021223()立法院「內政及民族委員會」審查會議之發言。登錄於立法院「院會記錄」,〈立法院公報〉,vol.92,no.5:p76

[11] 立法院的記錄是委員認為〈921震災重建暫行條例〉只針對921震災,且有設定落日條款。事實上,〈921震災重建暫行條例〉雖在立法時訂有五年落日條款,但也修法延後一年。卻未見委員們努力修改〈921震災重建暫行條例〉以容納331地震的受災戶,甚至是其他重大緊急急難的重建,反而是回頭來修被認為是「規範一般都市更新之事項」的〈都市更新條例〉,前後邏輯耐人尋味。

[12] 詳內政部營建署都市更新網歷年核定案件數http://twur.cpami.gov.tw/chart/ChartB.aspx?MP=1

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  • Taiwan Yang
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    Kelwin Wang 於 2012/03/29 18:09 回覆