王章凱的觀察/Observation from Kelwin Wang

都市更新條例解密(III)－§25-1的增修法(二)

王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2011.10.14

〈都市更新條例〉於2003年1月3日公告增訂§25-1之後，第一次的§25-1修訂是在2005年5月31日公告實施的版本。這次的修法是立法院第6屆第1會期第2次會議期間、由立法委員黃正哲等43人於同年3月2日將編號5811號「立法院議案關係文書」提送立法院、提案修訂〈都市更新條例〉§22、§25-1、§27、§40、§46、§22共六條條文的修訂案。

不意外的，法案的審查依照程序在送交委員會審查後已先進行多次黨團協商，並在委員會審查定案後，也決議送院會審議時不需再送黨團協商。然就在送院會審查、完成逐條報告時，已協商定案的版本遭到異議，因此再度交付黨團協商。重回黨團協商多次後，原來沒有點名的§25-1反而大幅調整內容，除取消政府(優先、迅行)劃定與民間自行申請劃定的差異以外，並再次降低都市更新參與同意門檻。本文整理《立法院公報》之各階段記錄，嘗試揭開詭變的立法面紗。

根據法務部「全國法規系統」紀錄〈都市更新條例〉的「立法歷程」及「立法記錄」檔案中顯示，此次修法共有8次有紀錄[1]討論，分別是：

■        立法院第6屆第1會期第2次會議(2005.03.04)，決議交「內政及民族委員會」審查(《立法院公報》vol.94,no.10[2])。

■        立法院第6屆第1會期「內政及民族委員會」第5次全體委員會議(2005.03.16)進行討論、定案，並決議送院會審查時不需再交由黨團協商(vol.94,no.15: p70-85)。

■        立法院第6屆第1會期第10次會議(2005.04.29)，宣讀「內政及民族委員會」逐條審查修訂後，提報院會公決。該案經審查會決議無須再交黨團協商，但國民黨立委陳杰在院會中提出異議，院會決議再度交由黨團協商(vol.94,no. 28:p54-68)。

■        立法院第6屆第1會期第11次會議(2005.05.06)審查本案，因黨團協商尚未完成，決議「協商後再行處理」(vol.94,no.30:p253)。

■        立法院第6屆第1會期第12次會議(2005.05.13)審查本案，因黨團協商尚未完成，決議「協商後再行處理」(vol.94,no.34:p68)。

■        立法院第6屆第1會期第13次會議(2005.05.20)審查本案，因黨團協商尚未完成，決議「協商後再行處理」(vol.94,no.37:p198-199)。

■        立法院第6屆第1會期「都市更新條例部分條文修正草案」案黨團協商會議(2005.05.20)完成協商(vol.94,no.40:p252)。

■        立法院第6屆第1會期第14次會議(2005.05.27)進行二讀通過、三讀通過(vol.94,no.40:p251-254)。

第一次修訂§25-15 之條文內容演變對照表 

表格說明：1. 比舊版增加之內容2.  被新版刪除之內容

本研究整理自歷次法規內容

整體而言，修法期間立法諸公所關心的還是提高實施都市更新事業的投資誘因[5](vol.94,no.15:p71)。在2005年3月16日下午2時30分至5時30分的立法院第6 屆第1會期「內政及民族委員會」第5次全體委員會議中，§25-1根本不是提案委員的重點，討論的篇幅都不及§27、§40、§46。

此次修法，講的是因應〈建築技術規則〉建築設計施工篇§1第42項關於「幢」與「棟」的定義，而必須相對將〈都市更新條例〉的相對文字修改，以及讓公有地參與都市更新更有彈性，因而連署提請院會修訂。因此，原提案版本(詳立法院議案關係文書5811號)對於§25-1修改極少，主要是希望將「強制價構」改成「現金補償」。此一意見經當時的內政部林中森次長說明，表示「有關土地徵收補償已經定有一套標準機制，….，若不願意參加，就可以以徵收方式收購其土地」，並建議處理的程序「先以權利變換方式實施，或由實施者協議價購，若協議不成立，就必須強制收買」(vol.94,no.15:p74-75)，最後修成2005年3月16日內政及民族委員通過版本，並決議送院會審查。然定案的版本到了院會卻被推翻。

過去針對「自行劃定」的立法認為所有權人的決定權重，有必要比所有權面積的決定權重要高，特別是因為住宅改建公共利益不高，更需要嚴格防堵假公濟私的現象。而且，此次對§25-1之修法，原本的提案也不在於讓「自劃更新」比照政府主辦的「迅行劃定」與「優先劃定」更新的8/10門檻，仍然維持9/10的人數門檻。然而，卻在通過「內政及民族委員會」多次審查討論與協商之後，將定案版本送院會三讀時被粗魯的攔截下來，重回沒有會議記錄的「黨團協商」。

從「黨團協商」連續三次(0506、0513、0520)趕不上原訂的院會審查，以及協商後大幅修改提案內容來看，定案的版本在內部應該也是有很大的爭議。從內容來看，此一作法讓被劃為都市更新地區內，擁有面積較小、持有人數較多的土地(通常是比較弱勢，或是數代居住、產權比較複雜的原住居民持有土地)在整體開發時，被單筆土地面積大、所有權人少(如地方世家之大地主或外來的建設公司所持有之土地)所決定的不正義情況。然最後從院會三讀的結果，實際的修法是替不具公共利益的民間劃更新一刀砍低參與門檻，使其能比照為了重大災害重建的「迅行劃定」以及為了重大公共建設的「優先劃定」。

法案審查期間，何智輝委員說：「……我認為都市更新最主要目的是要把老舊社區拆除後，打造一個無論就生活品質、居住環境或是市容品質都能合乎更新標準的新環境，……。所以本席建議……在進行都市更新時，無論就建材、高度、顏色或是外觀，都必須有一定的標準，……。」(vol.94,no.15:p82)；蔡家福委員：「……本席認為只要達60%以上就可以進行強制更新。……都市更新是我們擴大內需的重要主題」；邱創進委員：「…..但是要改善弱勢族群的生活環境，也要讓建商有利可圖，否則建商怎會投入？……。政府提供的誘因和業者所付出的心力相較起來還不一定合算，……」(vol.94,no.15:p83)。可見如何讓民間開發商可以在政府提供容積獎勵與租稅減免等誘因下，還能夠以低門檻取得合建土地，甚至可以強制不願意參加的原住居民火土地所有人參加合建，才是立法院所真正關心的。但是，都市更新之目的如僅為住宅環境之改善，而住宅之重建又全部仰賴民間的建設公司，建設公司所更新的住宅又全數以興建出售、獲利了結來處理，因而落到今天讓整個住宅市場走向豪宅化，讓房價高漲成為十大民怨之首的狼狽處境。都市更新的修法實在看不出是為了什麼樣的公共利益。

2007年3月2日§25-1第二次修法取消人數門檻時，才有少數報導提出不符合公平正義原則的質疑聲音。但其實，2003年增訂§25-1把1998年版本的§25協議合建「全體同意」門檻降為8/10與9/10，以及2005年不分政府與民間劃定都降為8/10的門檻，追溯其軌跡，可以發現既得利益團體發揮其龐大的影響力無時無刻地利用社會對公共利益的無知、對公平正義的忍耐極限，隨時找機會透過不透明的修法論述過程，即已種下無法彌補的禍因，讓公共利益私有化、讓不公平不正義合法化，最終讓所有公務人員在不公不義、不符合公共利益，但卻「合法」的情況下「依法行政」，製造更多都市更新受害者，包括我們面臨崩解的都市計畫體系，斷送了藉由都市更新調整都市結構，奠定永續城市發展基礎的機會。

[1]  幾次院中之「休息協商」與院會外之「黨團協商」並無討論記錄，無法瞭解協商前後，參與討論之立法委員、行政官員等對於法律見解產生轉變之理由。

[2] 以下類似附註皆為《立法院公報》。

[3]  此本版之討論過程未記錄在《立法院公報》中，亦未存檔於立法院「議事暨公報管理系統」中，討論之內容以及轉折之過程不得而知，對人民來說形同黑箱。

[4] 1999年3月31日公告實施的〈都市更新權利變換實施辦法〉§6規定「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上鑑價機構查估後評定之。」：

[5] 林中森次長的報告中說明：「修正重點包括：提高實施者投資都市更新事業之誘因、簡化作業程序、處理違占戶的問題、因應配合不動產證券化條例之施行及解決其他都市更新實際執行發生的問題等」。其中，「簡化作業程序、處理違占戶的問題、因應配合不動產證券化條例之施行及解決其他都市更新實際執行發生的問題」也都是在提高「投資都市更新事業之誘因」。並未談到公共利益的遂行，似乎讓民間開發者願意參與都市更新，就能達到公共利益。