王章凱的觀察/Observation from Kelwin Wang

都市更新條例解密(IV)_§25-1第二次修訂

王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人
20111020

立法院第6屆第4會期第14次會議期間，由劉文雄委員領銜提案所進行的§25-1修正案在2006年12月27日以「院總第666號 委員編號7252號」之「立法院議案關係文書」正式提交立法院。與過去不同的，此次提案完全只針對§25-1，說明修法精神的議案關係文書出現「刻意操弄」、「人頭空戶」等字眼取代一直以來為了「重大災難重建」或「改善老舊窳陋」等與公共利益相關的目的而修訂〈都市更新條例〉的提案動機。雖然在議案的審查過程中，行政院曾數度提醒，取消人數門檻、僅以產權面積作「多數決」的作法並不符合公平正義原則，並另提出防堵短期人頭空戶的作法[1]，遺憾的是並不見立法委員有興趣討論，還是做成4/5產權面積的所謂「多數者」即可剝奪少數不願協議合建者自由主張財產權利的決議。檢視整個討論過程，是歷次§25-1增修法中最多立法委員赤裸裸地向行政單位質問如何才能夠進一步保障、增進建商利益的一次。本文繼續整理《立法院公報》此一階段的各次記錄，嘗試解讀詭變的立法面紗。

一、修法的原因：

根據法務部「全國法規系統」紀錄〈都市更新條例〉的「立法歷程」及「立法記錄」檔案中顯示，此次修法僅有3次有紀錄的討論[2]，分別是：

■        立法院第6屆第4會期第14次會議(2006.12.29)，決議交「內政及民族委員會」審查(《立法院公報》vol.96,no.7[3])。

■        立法院第6屆第4會期「內政及民族委員會」第18次全體委員會議(2007.1.10)進行討論、定案(vol.96,no.15: p219-236)。

■        立法院第6屆第5會期第二次會議(2007.3.2)三讀通過(vol.96,no.20: p45-48)

根據議案關係文書，提案的原因在於都市更新出現了「惡意灌人頭」的土地投機遊戲，立法委員認為有效的解決方式就是削去人數門檻，提案意旨如下：

現行都市更新條例§25-1有關以協議合建方式實施都市更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人需達8/10同意之規定，顯然造成極大空間讓2/10有心人士刻意操弄不同意人數，在2/10範圍內，無限上綱惡意增加人頭空戶，例如一坪土地增加百人共同持分，一戶建築增加百人共同持有，讓都市更新只因達不到人數規定門檻而受制擱淺，喪失政府都市更新之美意，多數合法權益毫無保障。爰擬具「都市更新條例」§25-1修正案，是否有當，敬請公決。」(劉文雄等46名立委)

二、修法條文的比較

第二次修訂§25-15 之條文內容演變對照表

表格說明：1. 被新版刪除之內容  
2. 比舊版增加之內容

本研究整理

三、修法的意涵分析

本次的修法就文字上來說並不多，但是從影響面來說卻是很大。過去幾次的§25-1增修訂過程，立法委員一直覺得產權的持有比例比持有人數重要，不放棄要求把門檻從8/10降低到6/10甚至1/2[4]。從前面的比較表可以清楚地發現，整個修法的重點只有一個－以土地所有權比例為「多數決」之唯一基礎。最後的發展就是〈都市更新條例〉§25-1在2007.03.02修法通過以「協議合建」方式推動的都市更新只要土地和合法建物樓地板8/10面積的產權比例同意，即可取消都市更新事業所有權人數限制，得以權利變換方式強制參與更新事業。

提案的立法委員劉文雄認為過去設置人數門檻，導致有不同意改建的2/10所有權人，刻意灌人頭(立法院公報，vol96,no.20:p45)，造成「少數綁架多數」，讓「多數人合法權益毫無保障」，妨礙都市更新的推動。因此，藉由防制「有心人士刻意操弄不同意人數」、「無限上綱惡意增加人頭空戶」的理由，主張土地所有權比例超過一定比例即可以不計入所有權人數。其實「灌人頭」的問題在之前就已經被立法委員提出來質詢過，但卻不是所有權人數的問題[5]，而是計算平均居住水平的問題，然歷次修法卻未見針對這種「灌人頭」問題尋求合理的解決方式，只著墨於如何讓實施者順利取得主導權。

不過，即便會有「刻意操弄不同意人數」、「增加人頭空戶」的問題，除了去除人數門檻外難道沒有其他對策嗎？因為，出席說明的內政部次長林中森就憂心的表示[6]：「如果要考量人頭，可能財團一個人就擁有過半數權利，若以101位人頭計算，財團1人就擁有51%，其他的100人只占49%，這樣1人就把……」(vol.96,no.15:p227)，「不能因為少數財團擁有大面積，就不考慮小老百姓」(vol.96,no.15:p221)，這個聲音並未獲的青睞。

林中森提出解決方案：「委員針對§25-1之一提出修正案，主要是簡化都市更新的門檻，……所以這個條文的修正還必須配合§22的修正，予以一併考量。§22是規定參與都市更新的門檻機制，而這個機制也是有人數和權利處分的雙重考量因素在內……」，「……所以內政部報院的修正版本亦特別提到，希望計算人數的時間點能夠確定，最好是在公告公開展覽都市更新事業計畫期滿時來作為計算的時間點，這樣才會有明確的時間點」(vol.96,no.15:p220)。「……除此之外我們還有一個機制就是持分與人數都要考慮進去……」(vol.96,no.15:p221)。「將來相關單位會公告權利變動的時間，之後就不會有惡意製造人頭的問題」(vol.96,no.15:p224)，這些提案也沒有被討論。

由於林中森的說明被立委打斷，所以在記錄上看不到「內政部報院的修正版本」的細節，當然也就沒有被討論。也就是說，在配套措施沒有訂定的情況下，就通過刪除§25-1人數門檻的修訂案。逐一檢視諸立委對於此一修法的見解，並沒有發出反對意見，而贊成之聲多數也認為「人數門檻」造成都市更新的成本增加(特別是建設公司的成本)[7]。

四、潘朵拉的盒子如何關上？

〈都市更新條例〉經過多次修法，把協議合建的門檻從「全體同意」降到9/10、再降到8/10，執行快十年反而出現了「惡意灌人頭」的土地投機遊戲，呈現了台灣的都市更新已經發展成一種貪婪扭曲的投機遊戲。

土地或建物登記過戶除了耗費金錢外，所有權以人頭方式灌水也有高度風險，除了擁有一定資金的房地產炒作集團以外，原住居民是不太能夠承擔資金投入與所有權分散風險之下，藉由此一手法來阻撓都市更新的實施。況且行政院也已經提出如「公告權利變動時間」等配套措施來防堵惡意的操作手段，但不僅理與會的立法委員沒有興趣聽，做後在整個議事記錄中也根本看不到行政院所提的「配套措施」的修法版本，眼睜睜讓「少數財團擁有大面積，就不考慮小老百姓」的憂心變成真。

對照立法委員朗朗上口的「少數綁架多數」、「多數人合法權益毫無保障」的「假」公共利益訴求，配合著前次針對§25-1第2項修法規定「協議不成立者，得由實施者……，申請該管直轄市、縣(市)主管機關徵收後，讓售予實施者」，〈都市更新條例〉剝奪弱勢原住居民財產處分權的「尚方寶劍」已經透過三次的增修法打造完成。所以，在每一次的原住居民抗議都市更新程序不公的時候，只能看到公部門回應以「市府的所有行政皆依據立法院三讀通過之都市更新條例」，被動的在「少數戶影響多數更新戶權益的情況下」協助「絕大多數已經同意都市更新……同意戶，依法具體推動都市更新」[8]。

Frank Sorauf教授指出，公共利益是一個有效的政治迷思(potent political myth)，其價值就在於意義的無法明確，而其最原始的價值是在於將某些團體的利益合理化，使特定的利益披上道德的外衣(Sorauf, 1962:185-186)[9]。§25-1的增修法歷程活生生的看到立法委員與行政部門越來越懂得將「利益團體」的訴求, "漸進"地(至少還顧及人民觀感)包裝到 "合法" 的格式中。最終，人民權益或公共利益似乎就在一種「溫水煮青蛙」的氛圍中，大家"習以為常"了。

我們的法律是不是已經包裝了太多不公不義的事情？我們是不是太注重技術性的執行與防弊，忘了立法的根本意旨是什麼？〈都市更新條例〉的增修訂過程應該可以找得到答案！！

[1]   如2006.10.17內政部台內營字第950805921號發布之〈直轄市、縣（市）政府依都市更新條例第二十五條之一受理申請徵收、讓售執行應注意事項〉

[2]   無記錄顯示為何未能在第四會期中討論完畢，而延至第五會期才進行三讀。

[3] 以下類似附註皆為《立法院公報》。

[4] 立法院第6 屆第1會期內政及民族委員會第5次全體委員會議(2005.03.16)上，蔡家福委員主張「強制拆除重建的更新條款也從2/3以上住戶同意的比例調整為一半就可以了」(vol.94,no.15:p80)，而老舊社區更新「只要達到60%以上就可以強制更新」(vol.94,no.15:p81)。立法院第6 屆第4會期內政及民族委員會第18次全體委員會(2007.01.10)馮定國委員認為「本來就不應該算人數，只要算持分面積」(vol.96,no.15:p221)；吳志揚委員認為，即使不計算人數，所有權面積門檻還應該從4/5降到3/4或2/3」(vol.96,no.15:p229)，而隨後發言的陳朝隆委員也支持(vol.96,no.15:p230)。

[5]   馮定國委員在立法院第三屆第六會期第七次(院會)會議(1998.10.22)上即提出：「生意人非常聰明，他們可以在每戶多遷入幾個人，使更新前的建築物樓地板面積低於當地居住樓地板面積水平」(《立法院公報》, vol.87,no.42:p461)

[6]   2007.01.10日(星期三)上午召開之「立法院第6屆第4會期內政及民族委員會第18次全體委員會議」

[7] 另參閱「立法院第6屆第4會期內政及民族委員會第18次全體委員會議紀錄」立法委員之發言記錄。p219~236。
馮定國：「若有少部分人不同意怎麼辦？……給人民有要脅別人的權利」(p221)、「只要有生意做，建商是趨之若鶩的」(p222) ；
郭榮宗：「如果有一、兩戶住戶不同意作都市更新，常常會延宕都市更新的時程，使得相關計畫無法持續進行」(p223)；
薛  凌：「台北市一個都市更新劃定案從頭做到尾需要4年半，那建商該怎麼辦？……要一些建商如何生存？」(p225)、「公權力就完全沒有介入，都是放在那邊讓業者自行調整處理。你們可知這個權利變換，只是雙方一點點的土地要耗多久時間？」(p226)、「政府的立意固然非常美好，但是綁到建商了」、「我們的法令卡死了這麼多的生意人」(p226)。
丁守中：「以前的法律有人頭的問題，所以往往因獅子大開口而阻礙了都市的更新」(p228)。

[8]   例如2011.08.13更新處於官方網站刊登之〈市府重申，依都市更新條例第36條受理代拆案，且為求謹慎和諧，另訂更為嚴謹之補充規定〉. http://www.uro.taipei.gov.tw/fp.asp?fpage=cp&xItem=3305895&ctNode=12856&mp=118011

[9] Sorauf, Frank J.(1962),‘The Conceptual Muddle’ in C. J. Friedrich(ed.),“The Public Interest, Nomos V”:p183-190.