社會對〈都市更新條例〉中「公共利益」的謬用

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2011.11.03

許多探討都市更新是否違反憲法、剝奪憲法保障人民的基本權利的論述,都會碰到一個「都市更新以促進公共利益為目的, 一切皆依法辦理」[1]的軟釘子。進一步瞭解其論點,官方公式化的說法大體是「〈憲法〉§23規定,如因公共利益之必要,得以法律限制人民各種基本權利與自由[2],且〈都市更新條例〉規定[3],都市更新是增進公共利益」。然而,學界仍質疑都市更新採權利變換,強制其他不同意者參與都市更新事業,使地區居民之生活、工作(營業)受到影響使地區居民之生活、工作(營業)受到影響(陳立夫,2008:p40),更何況目前都市更新的合議制審議等機制在如何判斷其具公共利益等,實有缺漏不足之處(陳立夫,2008:p48),的確存在著違背憲法保障人民基本權利意旨的疑慮。

既然相關機關依法行政,為何仍需費力地為違憲質疑辯解呢?知名的公共行政學者Charles Goodsell提醒:「行政人員必須秉持正直與誠實,依憲政與法令行事,就政策可能的效果與利益提出說明,並對受政策影響者的全體利益作政策評估,….規避私人利益滲入公共領域中,並應關注及察覺社會上常受忽略族群的需求(Goodsell1990)[4],點出了說行政人員對於「公共利益」的認知與政策評估,將是造成行政是否與憲法與法令意旨出現落差的關鍵。從幾份解釋函中可以看到法治與建築管理的主管機關模糊化了憲法保障人民基本權利的精神,甚至是主管單位自己釋法以規避政府應負責任的痕跡:

法務部20061120日回覆內政部[5]法律字第0950041895號函

按〈都市更新條例§1規定:「為促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益,特制定本條例。」是都市更新事業具有公益性,影響人民權利義務至深且鉅,同條例§22條規定實施者應先取得土地及合法建築物所有權人一定門檻同意比例,始由實施者進行都市更新事業計畫之報核程序。準此,實施者申請主管機關核定都市更新事業計畫之際,土地及合法建築物所有權人出具之同意書如已達前揭同意門檻,對主管機關而言,即屬有效之同意書,考量都市更新事業具有公益性,所有權人於同意後似不得任意撤回。如其意思表示具有〈民法§88§89§92所定錯誤、詐欺、脅迫等嚴重瑕疵,訴請司法機關裁判,經主管機關調查屬實,因該同意書自始非當事人之真意,自得駁回實施者報核之都市更新事業計畫。

營建署再循法務部的回函,發佈台內營字第0950184914號函,變更原先得撤銷同意書的200629台內營字第0950800663號函釋[6]。以及發佈都市更新事業計畫報核後不得任意撤銷同意書的內政部台內營字第0950800663號函。也因有法務部對都市更新是否符合公共利益的解釋在前,內政部2009521再以台內營署字第0980032581號函發佈以下內容:

查〈憲法〉§23規定,以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之次查都市更新條例之訂定,係經立法院審議通過,奉 總統於871111公布施行,其制定目的,依本條例第1條規定,係為促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益。爰有關都市更新事業之實施,悉依都市更新條例及其相關子法規定辦理,具有公共利益,與憲法並無牴觸。

暫不論內政部是否有權做相關法令是否違憲的解釋,此函的內容架構顯然是想建立一個邏輯與印象:「都市更新就等於增進公共利益,既然憲法規定為了公共利益目的得限制人民之基本權利,此法又經立法院審議通過,所以所有的都市更新事業都具有公共利益這等於是說,即便沒有具體的內容定義,只要立法時在條文內寫入「公共利益」,就符合〈憲法〉§23、得以「依法行政」限制人民的基本權利了。因此,依此類推,所有依照〈都市更新條例〉與相關子法之規定申請的都市更新事業,即便實質造成人民憲法基本權利的侵害,因為不抵觸憲法,故,似乎都變成了「依法行政」下的必要之惡。

不過,從憲法存在的前提是使人民之權利與自由能有效受到保障(陳新民,1999:p4)[7]的原意,〈憲法〉§23的邏輯應該是從「只有符合公共利益才可以限制人民的基本權利」的角度來詮釋[8]。換言之,法務部對於〈都市更新條例§1有明文是為「增進公共利益」而制定本條例就斷論都市更新事業具有公益性,營建署繼而以〈都市更新條例〉是經過立法程序就是符合憲法等等說法,都是對憲法精神的詮釋有失周延,忽略憲法保障人民權益的本意。學者也認為(陳新民,1999:p159),「立法者雖承續憲法的『價值決定』在法規範圍內也形成『價值之判斷』(wertung),並且,藉著法規範的成立及該法規範內之價值的評判及實踐,可以達到公益所要求[9],但是,並不能及肯定立法者享有公益理念的『最後決定權』」。證諸〈憲法〉,條文中也鑲嵌了「透過立法程序所做的法令條文不等於絕對符合公共利益」的邏輯。我們可以從〈憲法§171:「法律與憲法有無牴觸發生疑義時,由司法院解釋之」、以及§173:「憲法之解釋,由司法院為之」的制訂獲得印證,足見面對人民基本權利之保障時,連〈憲法〉都必須保有相當謙卑的態度來接受法令容或有不周延之處,並以具彈性的作法尋求補救。

因此,除非〈都市更新條例〉的立法能明確規範都市更新事業之推動都以能達成具體的公共利益為前提,並嚴格審慎地檢驗其作為是否真正符合公共利益,才符合比例原則、適合於〈都市更新條例〉中訂立如§25-1§36條等,透過剝奪或限制人民的基本權利來成就個別都市更新事業的相關法令條文。然而,法務部與內政部的解釋函等於是把「對受政策影響者的全體利益作政策評估」的工作以及把關檢驗是否符合公共利益的責任推回給憲法,形成一種政治「鬼打牆」。因此才會出現「某一遭土地所有權人申請撤回同意書,並獲得台北市政府同意、駁回該都市更新事業計畫的申請案,再由台北市政府撤銷原駁回的處分」(蔡志揚,2011:p24-29) [10]的荒謬現象,倒也不足為奇了。

依日本憲法學權威小林直樹教授的觀點,公共性的具備應包涵1.共同社會成員(國民、住民等)共通之必要利益(從社會之觀點言,乃具有用性、必要性)2.社會全員得為基本的共同利用、享受之可能;3.為公部門(國家、地方自治團體等)所作業、管理(小林直樹,1989:p34-35)[11]。德國學者F. J. Neumann也認為[12]公共的概念有兩種,一是「公共性」原則,也就是開放性,是任何人都可以接近、不封閉也不專為某些個人所保留;另一種就是國家或地方自治團體所設立維持之設施所掌握的職務,這是以國家設施之存在及所為是為了公共事務之故(陳新民,1999:p138,139)。此觀點也與經濟學所謂的「公共財 (public goods)觀點非常相似。經濟學所說的公共財是一種具有「任一個人對此種財貨的消費皆不會減損(subtraction)其他個人對這種財貨的消費」特性、而由大家所共同享用的財貨(Samuelson, 1954)[13]。換句話說,公共財的關鍵特質在於其可以共享(張清溪等,1991:p311)[14],也就是一般對公共財的通用定義,所謂的具非敵對性(non-rivalry)不可排他(non-excludability)兩種特性。

以〈臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準〉的七項「環境狀況」的條件為例:

環-1.  建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足,有妨害公共安全之虞

環-2.  建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小,足以妨害公共通行或公共安全

環-3.  建築物未符合都市應有之機能

環-4.  建築物未能與重大建設配合

環-5.  具有歷史、文化、藝術、紀念價值,亟須辦理保存維護

環-6.  居住環境惡劣,足以妨害公共衛生或社會安全

環-7.  避免災害之發生

先補充說明,〈建築法〉有§77:「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全……主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備。……主管建築機關得隨時派員定期會同各有關機關複查」;以及§81:「直轄市、縣()()主管建築機關對傾頹朽壞有危害公共安全之建築物,應通知所有人或占有人停止使用,並限期命所有人拆除逾期未拆者,得強制拆除之」。如果上述兩條〈建築法〉條文不因為〈都市更新條例〉而廢除或修改的話,我們來看前述的七項都市更新環境評估要件。

Weustenfeld主張,個人應主動積極的以全謀求自己的幸福及益後逮,方可以請求國家及社會予以援助。國家是作為人民追求益、幸福的監護者(Weustenfeld1962:pp532,533)[15]。是以,就可歸納是建物的頹敗造成有公共安全之虞的-1、環-2-6、環-7情況,建物的維護依法應屬於建築物所有權人的責任,廢弛責任致頹敗窳陋造成公共安全顧慮時,主管機關應先依法命其「限期拆除,並得強制拆除」,而不應反過來先尋求有政府的各項獎勵才願意進行窳陋頹敗改善或排除。其中如有因為特殊族群(如眷村或整建住宅)的歷史因素,則應循相關法令與社會福利政策加以個案檢討、處置,以避免造成公共危險。這些處置所創造的實益亦僅為特定基地內之特定族群所享受,並不能說是創造了整體社會之利益,自不應歸屬於成就公共利益之績效。

其次,除非是位於都市計畫通盤檢討調整都市機能之課題範籌與空間範圍(如住宅區改為商業區),或位於市政重大建設之基地範圍(如公園開闢與捷運共構)必須透過徵收等手段來形成一個整體的開發,否則所謂「未符合都市應有機能」的-3狀況也可能是權利關係人對於土地或建物利用的消極不作為而造成廢弛頹敗,屬於人民處理財產的自由意願範圍。如因此又造成公共安全之虞慮,仍應先依法限期改善或強制拆除。而-4的情況也因為個人財產鄰近重大建設,已經獲得公共設施改善、生活環境品質提升或土地增值等效益,所獲取的利益屬私人收益,亦無由分享給不特定之公眾。也就是說,-3、環-4兩者都有可能存在著不具備公共利益的情況。

只有具備歷史、文化、藝術、紀念價值的-5情況,的確亟須辦理保存、維護之建物或土地,不僅具有小林直樹教授所說的明確的「社會成員共通之必要利益」、「社會全員得共同利用、享受」、「為公部門所作業、管理之特色」,其被重建、整建、維護後,利益對一般公民來說具有不可分割及非敵對性的性質,才真正能發揮所謂的「公共利益」的實益。

研究更發現,實際的情況是,絕大部分的都市更新都是屬於「完整 (或部分)街廓範圍內『全部』(或部分)所有權人」循〈都市更新條例〉之規定申請重建的所謂「都市更新事業」。這類型的更新事業往往是以增加不動產價值、獲得開發利益、追求營利(私益)為其實施事業之主要目的(陳立夫,2005)[16]。從歷年來國內藍、綠兩大政黨輪替執政時都曾提出〈振興營建業,加速推動都市更新方案〉、大力推動所謂「都市更新產業[17]就可以印證整個都市更新已經向美其名為「內需產業」的房地產住宅開發傾斜。

實施的結果是,不僅有部分土地權利人、居民等可能被迫離開其既有之生活基盤外,亦存在引生土地投機炒作、地價高漲等社會問題[18]。不僅引起立法院質疑、監察院提案糾正,甚至同屬行政部門的審計部也在「中華民國99年度中央政府總決算審核報告」中直言都市更新造成地區房價非理性上漲,衍生百姓抗爭與社會治安問題,有誘發犯罪,悖離公共利益,增加社會成本的危機(審計部,2010:p60-65)。蓄含龐大房地產利益以及紛爭紛不斷的都市更新到底是天使還是魔鬼,似乎已經難以分辨、也無暇思考了。

從主管單位相繼發佈解釋函替自己對都市更新的認知以「公共利益」的名義黃袍加身、建立人工正義後,地方政府更放手讓民間開發者循著都市更新的途徑大作房地產炒作,而中央到地方的主管機關也堂而皇之的引之為不世之政績,甚至是競選總統的十年政見。這更應驗了Frank J. Sorauf所說的:「公共利益是一個有效的政治迷思(potent political myth)……而其最原始的價值是在於將某些團體的利益合理化使特定的利益披上道德的外衣(Sorauf, 1962:185-186)[19]。「公共利益」在整個立法與執法過程中,儼然已成為替「特定利益」[20]合理化的一件「道德外衣」而已。現實的都市更新顯然不具備公共利益。

憲法的確賦予「為了公共利益目的得限制人民之基本權利」,殆無疑義。所以,「誰是公共」、「何謂公共利益」、「都市更新可以達成怎樣的公共利益」以及「如何達成公共利益」就必須變成都市更新政策的核心。然,〈都市更新條例〉中僅定義都市更新可採取的手段為重建、整建與維護,並沒有進一步定義怎樣的重建、整建與維護能達到「公共利益」,更沒有訂定評估符合公共利益的參考指標。其中原因在於〈都市更新條例〉的立法過程中,對「公共利益」與「人民財產權為憲法所保障」是否有相對的平衡幾乎完全末被質疑與討論,僅見該條例之立法理由上出現跳躍式思維(陳立夫,2008:p45)。立法部門似乎只管把「公共利益」寫進條文中,至於為什麼具備公共利益以及如何達成公共利益,就出現政府部門跳躍式的自由想像,以及民間實施者、專家學者、權利關係人等的「一中各表」了。

公共利益的維護提倡是現代國家的積極任務,也是許多實際政治行為運作所追求的目標之一,殆不可淪為人言人殊的浮面概念(陳新民,1999:p130[21])。如果不加以釐清,任由各界謬用「公共利益」的意涵,都市崩盤是遲早的事情。

 


[1] 如台北市都市更新處2011.08.22針對元利建設位於臺北市和平東路與金山南路口的都更案,發表〈有關報載「都更蓋38樓,鄰屋爭日照權」,市府聲明,程序合法透明,一切依法審理〉之新聞稿,強調「……除提升本市生活品質,促進公共利益為目的外,受理都市更新案審議過程,一切皆依法審議」。http://www.udd.taipei.gov.tw/pages/detail.aspx?Node=38&Page=5024&Index=3
又如台北市都市更新處2011.06.24針對強制拆除的質疑,發表〈市府重申除依中央訂定之都市更新條例第36條受理實施者申請代為拆遷外,已另訂更為嚴謹之補充規定,以完備法制程序,達成和諧共識〉之新聞稿,強調「……對符合相關要件之都市更新代為拆遷案之申請,必須依法受理。……在公共利益與私人權益中尋求平衡。」http://www.uro.taipei.gov.tw/fp.asp?fpage=cp&xItem=2032505&ctNode=12856&mp=118011。檢索日期:2011.11.04.

[2]  〈憲法〉第23條:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」

[3]  都市更新條例〉第一條:「為促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益,特制定本條例」。

[4]  Goodsell, Charles T.(1990),‘Public Administration and the Public Interest’, in G.L. Wamsley, et al.eds.,“Refounding Public Administration”,:p96-113.

[5]  內政部20061027內授營都更字第0950806719號函.

[6]  內政部台內營字第0950800663號函  土地及合法建築物所有權人依都市更新條例出具同意書,於都市更新事業計畫報核,或都市更新會議決通過都市更新事業計畫草案前,因屬籌備階段徵詢意願,未涉及更新後之法律權利義務之變更,基於衡平原則及個人財產與權益之維護,應無限制出具同意書人事後撤回之必要;都市更新事業計畫報核,或都市更新會方式議決通過都市更新事業計畫草案,除有民法第88條、第89條及第92條規定之錯誤、被詐欺或被脅迫等情形外,應不容任意撤銷,俾免影響都市更新事業之推動。
有關更新單元內土地及合法建築物所有權人,得否委託2家以上都市更新事業機構為共同實施者乙節,本部前於9469召會研商,獲致結論略以:「為避免後續依上開條例第6章監督及管理及第7章罰則執行時發生困難,應以單一都市更新事業機構擔任實施者,實施都市更新事業為宜。」至上開會議獲致結論前,業經貴府依都市更新條例第10條或第11條核准2家事業機構共同擔任實施者,於上開會議獲致結論後,得否續由2家事業機構共同擔任實施者,依都市更新條例第19條及第22條之規定,擬具都市更新事業計畫報核乙節,參酌司法院大法官會議釋字第287號解釋意旨略以:「行政主管機關就行政法規所為之釋示,於後釋示發布前,依前釋示所為之行政處分已確定者,除前釋示確有違法之情形外,為維持法律秩序之安定,應不受後釋示之影響。」及考量都市更新各階段辦理程序係屬連續性之行為,可由貴府本於權責審酌決定。

[7] 陳新民(1999) ,《憲法基本權利之基本理論(),台北:元照出版

[8] 此一觀點亦可見於陳新民教授在其《憲法基本權利之基本理論()(1999)131頁:「憲法二十三條雖也要求立法者要以積極的(立法)作為來增進公益,實質上,對於公益是採取防止公益受到侵害的消極意義」。

[9]   陳新民教授引用自 H.H.Rupp(1968),‘Wohl der Allgemeinheit und öffentliche Interessen. Bedeutung der Begriffe im Verwaltungsrecht’in “Wohl der Allgemeinheit und öffentliche Interessen.”, Schriftenreihe der Hochschule Speyer

[10] 蔡志揚(2011),《圖解! 良心律師交你看穿都更法律陷阱》,台北:三采文化.

[11]  小林直樹(1989),〈現代公共性考察〉,《公法研究》,no.51, 1989/10.

[12] FJ Neumann(1886),“Das öffentliche Interesse mit Bezug auf das Gebühren- und Steuerwesen, die Expropriation und die Scheidung von Privat- und öffentlichem Recht”in Annalen des“Deutschen Reich, öffentliche Interesse”, s.357 ff. 

[13] Samuelson(1954),‘The Pure Theory of Public Expenditure 36 Review of Economic Statistics, p387-389.

[14] 張清溪、許嘉棟、劉鶯釧、吳聰敏(1981),《經濟學:理論與實際》,二版(上冊). 

[15] Weustenfeld, W. (1962), Die Bedeutung des Gemeinwohls im Rechts-und Staatsdenken der Gegenwart, DMünster, :p192. 轉引自 陳新民(1999),《憲法基本權利之基本理論():p148

[16] 陳立夫(2008),我國權利變換方式之都市更新事業制度,《全國律師》,vol.12, no.9:p40-49。相關內容為陳立夫引自磯部力(1980),〈都市再開發公共性〉, in成田賴明(ed.)《行政法爭点》,有婓閣:p295;成田賴明(1989),〈都市再開發課題〉,in成田賴明《土地政策法》,弘文堂:p184.

[17] 另詳拙作〈都市更新=「服務業」或「內需產業」?!-對「十年政綱」的建議〉,2011.08.31

[18] 陳立夫(2008),〈我國權利變換方式之都市更新事業制度〉,《全國律師》,vol.12, no.9:p40-49相關內容為陳立夫引自大浜起吉(1990),〈都市再開發公共性〉, in成田賴明(ed.)《行政法爭点(新版),有婓閣:p295;坂和章平,中井康之,岡村泰郎(1995),《岐路都市再開發-弁護士から實踐プロポーザル,都市文化;福井秀夫(2001),《都市再生經濟學》,信山舍:p20-21.

[19] Sorauf, Frank J.(1962),‘The Conceptual Muddle’,in C. J. Friedriched.The Public Interest, Nomos V”:p183-190

[20] 特定利益可能是一群土地及建物所有權人,可能是從事扮演實施者的開發商,也可能是辦理都市更新的主管機關,更可能是推動都市更新政策的政治人物。請另詳拙作〈公共利益不見了_政府也是利益團體http://kelwinwang.pixnet.net/blog/post/76377216.

[21] 陳新民(1999) ,《憲法基本權利之基本理論(),台北:元照出版

Kelwin Wang 發表在 痞客邦 PIXNET 留言(0) 人氣()