〈都市更新條例〉的「多數決」不具備反應「公共利益」的基礎 

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2011.11.14

都市更新條例〉在2003.01.03三讀通過§25-1之增訂,當時增訂的重點在於把原§25所訂「協議合建」的「全體同意」門檻改以所謂的「多數決」精神,即可強制不同意的「少數」參與都市更新。由於「多數決」的「少數服從多數」是大家所認知的民主精神的基礎,因此,這項造成近年來都市更新紛爭不斷的改變並未引起社會太多的疑慮,事實上,還贏得不少掌聲。

此重大影響是借用「多數決」的作法來攀附所謂的「民主精神」,並藉此引伸定義多數決的協議合建所決定的都市更新事業是符合「公共利益」。而符合「公共利益」的事情就能藉由符合〈憲法〉§23:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之」,而引用包含〈都市更新條例〉§36所謂「強拆條款[1]在內的其他限制及剝奪人民基本權利的都市更新相關法令,來排除都市更新之障礙,也就不抵觸憲法、依法可以執行。

這樣的詮釋因有其邏輯疏漏之處而引起一些質疑,是以,內政部2009年5月21日台內營署字第0980032581號函發佈一份解釋函來鞏固這個邏輯印象:

憲法〉§23規定,以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之次查都市更新條例之訂定,係經立法院審議通過,奉 總統於871111公布施行,其制定目的,依本條例第1條規定,係為促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益。爰有關都市更新事業之實施,悉依都市更新條例及其相關子法規定辦理,具有公共利益,與憲法並無牴觸。

這份解釋函敘述了〈都市更新條例〉因為寫進了「公共利益」一詞,再經過民主立法程序三讀通過、變成法令,因而具備了〈憲法〉所規定、重要性優於人民基本權利的「公共利益」,因此,根據〈都市更新條例〉所提出的都市更新事業計畫,不論是政府主辦的「迅行劃定」、「優先劃定」,甚至是民間主導的「協議合建」都是符合「公共利益」,實施者即可以根據〈都市更新條例〉§36:「權利變換範圍內應行拆除遷移之土地改良物,由實施者公告之,並通知其所有權人、管理人或使用人,限期三十日內自行拆除或遷移;屆期不拆除或遷移者,實施者得予代為或請求當地直轄市、縣(市)管機關代為之,直轄市、縣()主管機關有代為拆除或遷移之義務;……」要求縣市主管機關代為拆除。

換言之,似乎只要法令條文能連結上「公共利益」,再「依法行政」,一切作為就等於符合〈憲法〉意旨,即使是民間劃定、辦理的「協議合建」式都市更新也是符合公共利益,就不違反憲法。而「多數決」就是一種民主程序,是一種與法律條文所述、意涵抽象的「公共」進行連結的手段,所決定的「利益」就是「公共所決定」的利益,即使不是「全體同意」,也就在法令的保障下可以引用憲法〉這把尚方寶劍、得以將妨礙「公共利益」的障礙排除,讓〈都市更新條例〉§25-1+§36成為最受爭議的「強徵強拆條款」。

本文要點出的問題是,「多數決」的「多數」就能代表「全體」利害關係人(stake holder)嗎所決定的「利益」就足以反應「公共利益」嗎?顯然連總統候選人也不盡然認同這樣的看法,因而提出「共識決」才能代表公共意見[2]的說法。

什麼是「公共利益」?1886年德國政治經濟學家Friedrich Julius Neumann在其發表的Das Öffentliche Interesse mit Bezug auf das Gebühren- und das Steuerwesen, die Expropriation und die Scheidung von Privat- und öffentlichem Recht[3] (在公司法中關於稅捐制度、公益徵收之公益區別)中,將「公共利益 (public interest, öffentliche interesse)的概念分為「公共」及「利益」兩個方面(陳新民,1999:p138)

Neumann以「主客觀論」的邏輯,認為「利益」可分為「主觀利益,也就是成員的直接利益;客觀利益」,也就是超乎個人利益,具有重大意義之事務、目的及目標的利益。而對公共的概念也分為「公共性」以及「國家即公共」兩個原則。Neumann所稱的公共性」(也就是「開放性」)是任何人都可以接近,不封閉不專為某些個人所保留者;而延伸下來及可以理解「國家即公共[4],因為是不專為某些個人所設立之「國家」,所以國家或地方自治團體等所設立、維持之設施、掌握的職務,都具「公共性[5]

將「利益」與「公共」的定義整合起來,對於所謂的「公共利益」,Neumann也用「主客觀論」的觀點分為「主觀公益:基於「文化關係」(Kulturverhältnis)下一個不確定之多數(成員)所涉及的利益;「客觀公益」:基於國家、社會所需要的重要的目的及目標,等於國家目的(任務)。而哪些是國家目的,則由當時社會的「文化關係」來決定(陳新民,1999:p139)[6]

大法官陳新民認為,Neumann的「公共利益」論述的重大見解之一在於提出了「公益受益人不確定說」。換句話說,Neumann的「主客觀利益原則」+「公共性原則」說明了公益受益人的不確定性、公益是一個不確定多數人的利益。而且,只要大多數的「不確定」數目的利益人存在,以受益人之多寡的方法決定,即屬公益(陳新民,1999:p139)。這種以「多數決民主」為公共的概念也一直被社會所認同與操作。

然而,已經有無數探討民主意涵的論述論證過「多數決」並不代表真正的民主。除了最近又再度被提出來的「共識決」概念外,「多數暴力」(the tyranny of majority)也是吾人在追求民主時所唾棄的一種假民主形式。19世紀的思想家John Stuart Mill有最生動的詮釋。他認為強調多數的結果,在政治上會產生以多數之名,剝奪少數重要利益的現象;社會上則會造成流行意見宰制一切,讓少數具有不同想法的人噤若寒蟬。這種多數暴力所造成的社會現象是:隨波逐流、扼殺創造力(林火旺,2005)[7],「多數暴力」的民主並非真正的民主、「多數暴力」所決定的利益亦非公共利益。

確立「多數決」並不能代表真正的民主之後,本文要再回到Neumann的論述。本文要再度提醒的是,Neumann「多數決」的「多數」是「開放的」與「不確定對象的」,否則所謂的「多數決」的「多數」基礎是鬆動可議的。

運用到都市更新來,即便是主張運用「多數決」以討論或決定某一都市更新事業的公共利益,並為藉由該都市更新促成公共利益之實現而引用〈都市更新條例〉§25-1、§36,強制少數所謂的「釘子戶」參與都市更新,甚至「依法」剝奪人民基本權利,進行強制整理或拆除不參與都市更新者所擁有的土地或建物時,我們應該有所警覺與自制。因為,都市更新衍生問題的討論如果僅由「都市更新事業範圍內」的土地與建物權利關係人與實施者參與,就變成是一種「封閉的公開」 (大部分不一定公開)討論;都市更新事業的「多數人」如果是「都市更新事業範圍內」的土地與建物權利關係人與實施者,就只是一種「限定的多數」。這樣的團體就形成「特定」(specific)的「利益團體」(interest group),是一種為本身利益之增益而成立之團體。

此一特性符合「集體主義」(collectivism) 的定義。根據韓國學者Uichol Kim的研究,「集體主義」具有明顯而固定的團體疆界,集體主義最重要的活動是判定團體內的「個人」(individual)是在團體內,或是在團體外。集體主義文化強調「我們」與「他們」的分野,集體的福利、和諧與責任只是用於內團體而不是用於外團體(Kim,1994)[8]。大陸學者崔如雪認為,集體並不是若干人的簡單組合,而是根據某種共同利益組織起來的社會集團。每個人都有權利從中獲得利益,也有義務維護整體利益,個人沒有獲得利益的權力集體就沒有凝聚力個人就會選擇另一個集體(崔如雪,2010)[9]。這邊要提醒的是,「集體」與「社群」(community,或社區)是不同的,已有研究做了完整的論述(程立濤、曾繁敏,2005[10];黃旺生,2009[11]),在此不多贅述。但是瀏覽大陸地區相關的研究,對集體主義的探討多與共產主義(或社會主義)相連結,也多探討到個人主義的壓抑(程立濤、曾繁敏,2005;邵士慶,2006[12];黃旺生,2009;崔如雪,2010),這點與我們不假思索的以為透過團體的模式運作,就一定程度代表了公共,再透過團體的多數決就勢必一定程度含有民主的精神的想像是很不同的。

因此,我們更可以瞭解,都市更新事業範圍內所含括進來的所謂「權利關係人」或(ownership)「利害關係人」(stake holder),幾乎就是某一群具有特定利益的許多「個體」的集合,為了開發的利益(特別是相關法令鎖定地的容積獎勵)必須要達成一定的規模條件,因而必須把利益趨向不同的「少數」劃入「團體」中,再透過「多數決」強制決定「整體」的遊戲規則。而不同「多數決」所認定的「公共利益」之少數人即在「多數決」的遊戲規則中變成「非我們」的「團體外」的「釘子戶」。現實上,都市更新的利益是偏重於房地產開發、資產增值的一種利益,這個利益團體透過多數決所決定的「利益」只是「團體私利」,而不會是吾人所追求的「公共利益」了。

「團體私利」與「公共利益」的落差可以從「臺北市大安區金華段二小段963地號等24筆土地都市更新事業計畫案」(簡稱「元利和平案」)看到清楚的對照。

根據〈都市更新條例〉,所謂的「權利關係人」就是土地所有權人(§32)、地役權人(§38)、合法建築物所有權人地上權人永佃權人耕地375租約之承租人(§39)等「特定人」,所以都市更新是由上述「都市更新單元內」之「特定人」所參與決定。所以,「元利和平案」經過「都市更新單元內「多數決」所同意的都市更新計畫,因其建築物高度與環境衝擊等問題引起「都市更新單元外」鄰里範圍居民的疑慮,而產生爭議並訴諸訴訟。此時是「都市更新單元內的公共利益與「都市更新單元及周邊鄰里地區的公共利益」明顯的不同。甚至,根據都市更新條例〉,都市更新單元及周邊鄰里地區的公共利益」一度無法獲得討論的機會。台北高等行政法院「99年度訴字第2338號」的裁定書認為「都市更新單元外」並非法律上之利害關係人,不具備討論的資格。

經過都市更新單元及周邊鄰里地區」居民的努力,持續上訴,2011年8月4日最高行政法院做出「100年度裁1904號」裁定。最高行政法院審酌相關法令,認為台北高等行政法院主張都市更新範圍外的居民或台北市民不具備該都市更新計畫的利害關係的認定「容有未洽」,故廢除台北高等行政法院「99年度訴字第2338號」裁定。

從理論到實際判例可以確認,所謂的「多數決」的「公共利益」如沒有把握開放的」與「不確定對象的」的原則,僅止於是「特定立場或空間範圍」內的某「利益團體」所決定的「團體私利」,根本不具備討論公共利益的基礎立場,自然不會費心去周延真正的「公共利益」。如此,自不符合憲法〉§23之精神,如仍引用〈都市更新條例〉§25-1+§36之規定,進行憲法保障人民基本權利的剝奪,不僅是曲解〈憲法〉之意涵,更是侵犯〈憲法〉對人民基本權利的保障。相關主管機關在詮釋法令、審度案例時,不得不慎!

 


[1] 詳「公視新聞議題中心2011.06.18宅運動聯展 盼政府廢除都更強拆條款〉,http://pnn.pts.org.tw/main/?p=28386. 2011.11.12瀏覽.

[2] 詳拙作,「共識決」台灣的政治權力與「多數決」第三者的財產權利-談都市更新的參與門檻,2011.11.10發表於「為公智庫」,http://www.wisdomshare.com.tw/msg_info.php?id=130

[3]  Neumann,F.J(1886) ‘Das öffentliche Interesse mit Bezug auf das Gebühren- und das Steuerwesen, die Expropriation und die Scheidung von Privat- und öffentlichem Recht’ in “Annalen des Deutschen Reichs”, s357ff.

[4]  屬於客觀公益之一種。依Neumann的觀點,是從借重國家權力以及信賴公權力的基礎出發,原則上是肯定公權力之所為是為了滿足公益而存在。這方面以現代公益法學的角度雖不能完全予肯定,但卻是法治國家理念的要求之原則(陳新民,1999:p141)
從現代法治學的觀點,如果公權力完全可以滿足公益,就不需要司法釋憲以及行政訴訟來要求糾正立法及行政不合行為之制度(陳新民,1999:p141)

[5]  「國家」與「政府」仍有所不同,又與「政黨」有很大的差異。因此,Neumann的「國家即公共」觀點雖然或與時代發展有落差,但並不等於是「政府及公共」或「政黨政府即公共」。

[6] 陳新民(1999),憲法基本權利之基本理論(),台北:元照

[7]  林火旺(2005),審議民主與公民養成,in國立臺灣大哲學論評,no.29p: 99-143。關於John Stuart Mill之論述為林火旺引用自Mill, John Stuart(1978),“On Liberty” ,Indianapolis: Hackett publishing Company.

[8] Kim,Uichol(1994),“Individualism and Collectivism: Theory, Method, and Applications”,Beverly Hill, CA:Sage.

[9] 崔如雪(2010),集體主義的困境及其出路,燕山大學學報(哲學社會科學版),vol.11,no.3:p62-64.

[10] 程立濤、曾繁敏(2005),社群主義與集體主義之比較,in河北師範大學學報(哲學社會科學版),vol.28,no.5:p16-20

[11] 黃旺生(2009),社群主義和集體主義倫理思想之異同,in山西高等學校社會科學學報,vol.21,no.11.:p22-25.

[12] 邵士慶(2006),當代集體主義內含之釐定,in《玉溪師範學院學報》 vol.22,no.5 May 2006.:p18-23.

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