社會對〈都市更新條例〉中「公共利益」的謬用-徵用校地參與住宅更新篇

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2011.11.23

今天各報出現一則關於都市更新的新聞。新北市財政局以「為有效利用與整合市府土地」為由,計畫將市立新店國小部分校園劃入都市更新範圍,更新之後的地區預定興建容納800多戶的20層住宅大樓。2010年才獲市府教育局評選為「卓越學校環境營造優質獎[1]的新店國小被財政局劃為都市更新範圍的校園除了籃球場外,還有一處十年來推廣蝴蝶生態教育卓著、面積約360㎡的「蝴蝶生態教育園區」。

就〈都市更新條例〉§1:「為促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益,特制定本條例。」的更新宗旨,猜想新北市財政局對都市更新宗旨的詮釋,應該是認為這是一件「有計畫」的整合市府閒置資產,讓1.2公頃(私人土地佔20%,市有地80%)劃為更新事業地區(其中校地佔全部面積的10%)內的住宅區可以翻建成20層的電梯住宅大樓。所以,不僅是「有計畫」的「促進都市土地之再開發利用」,也「改善居住環境」,甚至在「解決市府閒置資產」的同時,「增加府庫的收益」,似乎可謂是百分之兩百的「增進公共利益」。

姑且不細究財政局既然可以保證建商會在基地內保留同樣面積土地[2],為什麼一定要把這片校劃為更新事業範圍,這裡要先點出來的是,我輩在看待都市更新時,把「復甦都市機能」這件事,幾乎都侷限在更新「居住生活機能」上,甚至只是極為狹隘的都市建築的「美觀」面向,真正是一種「skin deep」的都市更新詮釋。從政府部門運用都市更新法令把校園併入鄰近住宅區改建,認為是「對閒置市有地達到活化利用目標,進行繁盛地區清理專案,可藉此增加市庫[3]的認知來看,都市更新的「公共利益」顯然被極大誤解與誤用,也難怪會遭到民眾反對、議員質疑。

以蝴蝶生態教育聞名、建校已經113[4]的新店國小,從校長、老師與學生們將校園經營成一個非常成功的教育園地的角度,實在看不出將校園變更成住宅大樓是否比生態教育有較高的公共利益。而且〈憲法〉§21:「人民有受國民教育之權利與義務」,校園固為市府之資產,但亦為國民受教育之場所,校園部分土地被徵用做非教育之用途,形同對國民受教育權利的侵犯。

若吾人以為前述改建地區住宅環境、解決公有閒置土、地充實府庫收益是更大的公共利益,並引〈憲法〉§23:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之」,則是對憲法之誤解。

的確,傳統的見解或有將公益理念之作用、置於「限制」人民基本權利之功用,較少認為對基本權利之保障亦為公益的意義所在(Häberle,1970)[5]。所以,陳新民大法官認為公益概念最普遍運用的範圍,即在涉及人民的基本權利方面。一方面,對基本權利的保障,是國家公共利益所必需,另一方面,對於限制人民基本權利,也必須是基於公益方可以為之(陳新民,1999:p156)[6],可見,保障人民之基本權利是國家的積極責任,滿足公共利益而限制基本權利則是國家的消極責任。

再從國家輔助性理論」角度,國家本來就應該儘可能的給予個人追求利益的空間,以滿足公共利益,但前提是在個人「自由的自發性」仍無達成公共福祉之需求時,國家才介入之(Isensee, 1968)[7]天主教教宗庇護十一世(Pius XI)在「教諭」中揭示,每個人應該以自己的自發性」及盡自己的力量追求幸福,並且不可以違棄此原則只依賴社會(團體)的扶助行為」,如此是違背「正義」[8]。任何人希望改善居住品質,不應該是基於政府有沒有都市更新獎勵才考慮要不要做,更不應該為求達到「一定規模」以符合可申請都市更新的門檻,甚至是獲得都市更新額外的容積獎勵,而強制要求不願意參與都市更新的「少數釘子戶」參與。此不僅是未盡自我改善之責,甚至是一種假公益而實自利的行為。

再回到〈憲法§23。「為防止妨礙他人自由」、「避免緊急危難」、「維持社會秩序」都是對人民基本權利的保障,從憲法的精神來看這三者就是具體公共利益的達成,也是從民主立國的原則上「必須成就」的公共利益。除此之外,最後一項所謂「增進公共利益」中的「公共利益」,從法學的角度就是一種「不確定的概念」。「不確定的概念」要如何判斷?德國法學家Karl Larenz教授認為,「人民之生存權及人類尊嚴」是判斷公共利益的最高價值標準。在國家、社會瀕於衣、食俱缺之窘境,將汲於求富之經濟發展,列為最優先之公益(或公益標準)或可予以贊同。惟國家已擺脫窮困,邁入富庶之境後,公益的概念也應隨之改變。基於生存權及人性尊嚴之利益,例如環境權(涉及基本權利)及勞動基本權利(涉及勞工之人類釁嚴)所可達成之公益(及其價值),應高於基於國家困境時代所強調的經濟發展之公益價值。

我國不僅貴為已開發國家,房屋自有率高,空屋率高,也已經進入每坪上百萬的豪宅社會,比起人民基本權利的保障與尊重來說,都市的 "好好看" 不應該成為都市更新所訴求的公共利益。因此,我們可以說,把老房子改建成新的房子,只是「特定多數人的私益」,亦非此「特定多數人」已分別盡個人之全力而不得的情況,實在不足以視為公共利益而給予政策鼓勵(包含容積獎勵),甚至超越憲法的限度,賦予私人都市更新實施者「強徵強拆」的權利,剝奪不同意參與更新之少數他人的財產權、居住權與工作權,遑論「徵用」一個建校已達百年,教學卓越的學校校地。



[1]詳台北縣政府教育局(2010),〈「2010台北縣政府教育局邁向卓越學校認證頒獎典禮」大會手冊〉:p35-38. 2010.06編印.

[2]詳張祐齊(2011),〈新店國小蝴蝶園才得獎就要拆〉,聯合報,2011-11-23.

[3]詳自由時報(2011),〈都更拆校園新店國小籃球場恐不保〉,自由時報,2011-11-23.

[4]新店國小建校於西元1898年,100學年度學生934人。

[5] Häberle, Peter(1970),Öffentliches Interesse als Juristisches Problem :Eine Analyse von Gesetzgebung und Rechtsprechung, aaO. SS.357

[6]陳新民(1999),《憲法基本權利的基本理論》,台北:元照.

[7] Isensee, Josef (1968),‘Subsidiaritätsprinzip und Verfassungsrecht’ , aaO. S.109

[8]  天主教教宗庇護十一世(Pius XI)1931年發布的「四旬齋教諭」(Enzyklika Quadrageimo anno)中所宣示的基督教的「社會哲學」。

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