都市更新政策之推行亟待主管機關研謀改進 @ 王章凱的觀察/Observation from Kelwin Wang

都市更新政策之推行亟待主管機關研謀改進

王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2011.12.09

今年七月時，各大媒體曾登出審計部吐槽政府都市更新政策的新聞[1]。其實，不僅審計部，立法院甚至監察院都明文針對都市更新相關政策做出糾正之議，但新聞過後，對照如火如荼的總統大選，卻未見有任何候選人針對這一部份提出檢討。都市更新宛如是具特效的類固醇，既然病人吃了精神會好起來，不放入處方等於不會治病，似乎只有加碼下注，完全看不到全盤檢討後遺症的意願。

溯自1996年6月經建會召開「當前經濟問題」座談會討論「營建業景氣指標持續低迷」的對策，會議的結論是「為提振經濟景氣，請研究以推動都市更新方式，刺激營建業發展方案」[2]，同年7月經建會便快速地草擬了〈推動都市更新，刺激營建業發展方案〉，12月20日當時的副總統兼行政院長連戰即在高雄市民眾座談會上宣布：「為刺激營建業景氣，內政部應儘速提出「都市更新條例」(草案)，並劃定優先辦理地區」。翌年(1997)又在2月1日的記者會中表示，將「都市更新計畫及提升景氣」列為全力推動的「提升國家競爭力」政策三大[3]工作目標之一； 2月13日第2514次院會馬上通過〈都市更新方案〉作為相關施政的指導(經建會，1997)[4]。

2003年7月10日，政黨輪替後的第一次「總統經濟顧問小組」[5]再度提出用都市更新來「提高都市老舊社區土地價值、促進建築業發展」，將都市更新提升為中央層級的重大政策。都市更新從台北市的自治層級，到正式成為由中央政策指導方向的國家重要發展政策。之後的發展不僅快速研擬並通過〈振興營建業，加速推動都市更新方案〉[6]、在營建署成立任務編組的「都市更新專責機構」，復於二度政黨輪替後仍以「都市更新推動計畫」為名列為「啟動台灣經濟轉型行動計畫」[7]的「重點『服務業』發展項目」之一。是以，「都市更新產業行動計畫」出爐，成為十大重點「服務業」[8]發展項目。

都市計畫變成服務業的觀念一路延續下來。總統候選人之一的蔡英文日前發表「十年政綱」中的都市更新政策，內容以「老舊社區更新為住宅」的方式進行[9]，蔡英文並希望成功地導引都市更新計畫成為「台灣下一個世代最大的內需產業」，而且是一個產業規模將以兆來統計的內需產業(林修卉，2011)[10]，並計畫降低都更門檻讓台北市與新北市共有超過50萬戶、屋齡30年以上的老舊房舍，都透過政府所給予的容積獎勵來提高拆除重建的意願。

反觀另一個角度對都市更新政策發展的檢討。立法院第7屆第6會期(2010.10.25)審查100年度中央政府總預算案、內政委員會召開第2次會議時出現一個審查決議，批判都市更新制度破壞都市計畫，認為近年各項「容積獎勵」過於浮濫，加上內政部於99年9月30日下令[11]都市更新容積獎勵不受都市計畫主要計畫所載容積上限限制，更使得容積獎勵得高於原始都市計畫主要計畫設計之負納量，「造成都市計畫之毀壞，使得公共設施成本增加，形成部分人享受容積獎勵，卻要由全民買單之亂象」[12]。同年次月(11月)監察院也提出一份糾正案，被糾正機關也是內政部[13]。糾正案由為「都市容積缺乏容積總量管控機制，各式獎勵容積之累加竟無上限規定，致都市計畫法基準容積率(法定容積率)制度名不符…」糾正文檢討各級政府「欲達成其個別之政策目標」竟以相關法令「誘使開發商透過各種獎勵容積或容積移轉手段，增加土地利用坪效及價值」，並舉新北市為例，所規定的各種獎勵容積為例，「實設容積」比「法定容積」[14]以最理想化之計算，可達基準容積之3.4倍。

對照人口與住宅統計(主計處，2011)[15]，在以容積獎勵為主要推動手段的〈都市更新條例〉頒佈後，台灣近10年來人口從2000年的2,230.1萬人增加為2010年的2,312.4萬人，增加率為3.69%(平均年成長率0.4%，年成長趨緩)。而，普通住戶從647.0萬戶增加到741.4萬戶，增加14.59%；住宅自有率達83.9%[16]，相對於2000年的82.5%，10年增加1.4%；2010空閑住宅率達19.3%，10年成長1.7%。其中被監察院特別引為糾正案例的新北市，10年間常住人口增加8.9%(33.2萬人)、住宅自有率83.1%，而住宅增加數(10年增加22.2萬戶)為全國之冠的同時，其「空閑住宅率」亦高達達22.0%，10年成長4.6%(主計處，2011)。也就是說，人口及戶數都增加，但空屋增加的速度快，原因何在？

對照糾正文，監察院的所舉的新北市的案例中，根據實際已申請使用執照統計，法定容積率為300%、實設容積率為683.53%(「實設容積率/法定容積」達2.28倍)，超過該地區商業區的360%～460%，等於讓住宅區有商業區的使用強度，導致地主在出售土地時預含可以獎勵的收益價值，讓土地標售價格膨脹。所以，我們就可以理解審計部對於都市更新政策的實施已背離公共利益的正式評論並非部門之見，也非媒體所簡化報導的吐槽行為。

在〈九十九年度中央政府總決算審核報告〉中(審計部，2011:p甲60-65)[17]，審計部調查認為都市更新政策憑空釋出的容積獎勵讓更新變成區域房價炒作題材，不僅造成部分地區房價非理性上漲，已成為民怨之首，甚至轉換的鉅額利益衍生紛爭與刑事案件頻仍。而讓公有土地一律參與都市更新的結果，形成私經濟行為凌駕國土規劃政策，扭曲公共資源之分配，更助長地價上漲。台北市引為重大政績的老舊五樓以下公寓「一坪換一坪」措施，導致屋齡逾20 年以上之公寓報價，竟高於同屋齡大樓型建物之現象[18]。這種國民所得成長速度遠不及房價因短期投機炒作向上翻升之速度的發展，實質上不僅無法對整體都市環境產生策略性帶動影響，更有悖離公共利益，增加社會成本的隱憂。。

本文要點出的政策盲點是，為什麼都市更新可以是朝野兩黨十多年來的國家重大政策，執行至今仍是2012年朝野總統候選人引為重大的政見之一，但對於立法院、監察院，甚至審計部具名批判的容積獎勵、都更造成房價不合理上漲，對於國家發展與社會安定破壞力極大的部分。卻未見提出因應的對策？筆者認為，政治人物甚至許多都市計畫專業者(更不用提房地產業者)誤以為都市更新帶動住宅改建就是符合公共利益，符合公共利益就符何〈都市更新條例〉§1：「為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例。」就合法、不違憲，才是自我催眠式的政策盲點核心！

誤以為中央的政策就代表公共利益、誤以為有很多人受惠就代表公共利益、誤以為經過立法程序就代表公共利益、誤以為有法令支持就代表公共利益，所以，內政部才會自己做「釋憲」解釋函，可說是秉持這種謬誤[19]。也因為把都市更新視為一種「產業」，甚至是「服務業」，而不是造就更大公共利益的都市結構調整機制，嚴重地窄化也扭曲了都市更新的功能。

如果不從「都市更新=老舊住宅改建=美化都市環境=帶動營建產業=公共利益」的錯誤印象中覺醒過來，即便有審計部的露骨批判、立法院的審查決議以及監察院的明文糾正，各種容積獎勵的辦法還會轉換各種途徑，借屍還魂。不相信嗎？監察院的糾正是針對各種容積獎勵規定與都市計畫違背，是以，各縣市政府在沒有發展出更為先進的檢討、計算都市容受力技術之下，已著手藉由都市計畫主要計畫與細部計畫的檢討修訂，在沒有調動建蔽率、容積率以及公共設施等(都市容受力)的情況下，把監察院所糾正的、可達基準容積之3.4倍、原來分散在各個部會所給予的容積獎勵逐條寫進去。未來我們可以聽到更多的「依法辦理」的說法，但是房價與國民所得勢必差距更遠，除了分散在都市中「點狀零星」[20]的「環境改善」外，我們的城市將失去永續發展的能力。

[1] 本文之標題即是引自審計部之報告用詞。

[2] 都市更新受到中央的重視是因為1995年總統大選後，營建業景氣持續衰退，公共工程之投資成長離預期甚遠，因此經建會便提議以都市更新來挹注房地產業發展，讓營建業的產值得以從不動產營建終獲得，彌補公共工程之不足(工商時報、自由時報、經濟日報，1996-06-19)，引自周素卿(1999)。

[3] 另外兩項為：「公營企業釋股」及「國家基礎資訊建設」。

[4] 行政院經濟建設委員會(1997),〈都市更新方案〉,1997年2月。

[5] 召集人為當時擔任中華經濟研究院董事長、現任副總統蕭萬長。成員包括台灣智庫董事長陳博志、台灣經濟研究院院長吳榮義，和中華經濟研究院院長、現任經建會主委陳添枝等四人。

[6] 2005年8月15日，行政院經建會第1220次委員會議便通過經建會研擬之〈振興營建業，加速推動都市更新方案(草案)〉，目的之即為「避免臺灣地區房地產因全球經濟成長漸緩，造成失溫、泡沫化」，因而擬定「2年內取得公私有土地、3年內招商建築開發，引進民間投資2,000億元以上」的速成計畫。2006年1月25日，行政院院臺建字第0950081323號函准予修正核定〈加速推動都市更新方案〉

[7] 二度輪替後的政府2008.09.19成立「總統府財經諮詢小組」仍由蕭萬長主持，10月15日第16次會議提出「啟動台灣經濟轉型行動計畫」，將「都市更新」與國際醫療、國際物流、音樂及數位內容、會展、美食國際化、、WiMAX、華文電子商務、教育、金融服務業等10項，並列為「重點『服務業』發展項目」，指示主管機關專責推動。。

[8] 行政院2010年11月16日院臺建字第0990062966號函核定「都市更新產業行動計畫」、行政院長吳敦義於99年11月25日在行政院3223次院會聽取「都市更新產業行動計畫」報告後表示，「都市更新」是十大重點服務業發展項目。

[9] 資料引自「現在決定未來」官方網站公布之「十年政綱」

[10] 林修卉(2011),〈蔡英文：「都市更新計畫」將會是台灣最大的內需產業〉,財經新聞NOWnews,2011-08-24. 原文網址:今日新聞網http://www.nownews.com/2011/08/24/320-2737692.htm#ixzz1WZu2iojG

[11] 台內營字第0990807669號令。

[12] 〈立法院公報〉,vol.99, no.65期「委員會紀錄」. 提案人：邱議瑩、陳明文、簡肇棟；2010/1021提案審查，2010/1025審查通過。

[13] 監察院(2010),〈099000236容積案糾正案文1027(定稿)〉,監察院099內正0040.

[14] 實設容積：法定容積加上各式獎勵容積及容積移轉後之實際設計容積；法定容積：都市計畫細部計畫規定之各種土地使用分區管制規定之容積(例如：台北市第三種住宅區容積率225％、台北縣變更三峽都市計畫住宅區容積率210％)。

[15] 行政院主計處(2011),〈(民)99年人口及住宅普查初步統計結果提要分析〉,行政院主計處編印,2011.10.

[16] 本次普查參考國外住宅所有權屬之定義修訂，將「自有住宅」區分為自有(戶內經常居住成員所擁有)，及不住在一起的配偶、父母或子女所擁有兩種，俾與國際接軌。住宅為「自有」者計586 萬戶或占79.2％，而「不住在一起的配偶、父母或子女所擁有」者計35 萬1 千戶或占4.7%，二者合計為83.9% (行政院主計處, 2011:p31).

[17] 審計部(2011),〈中華民國99年度(99年1月1日至99年12月31日)中央政府總決算審核報告(含附屬單位決算及綜計表)〉. 審計部: 2010.07.29公佈.

[18] 審計部引「信義不動產企劃研究室」資料指出舊公寓市場行情由39萬餘元/坪，升高至43萬餘元/坪.

[19] 內政部2009年5月21日台內營署字第0980032581號函：
查〈憲法〉§23規定，以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之；次查都市更新條例之訂定，係經立法院審議通過，奉總統於87年11月11日公布施行，其制定目的，依本條例第1條規定，係為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。爰有關都市更新事業之實施，悉依都市更新條例及其相關子法規定辦理，具有公共利益，與憲法並無牴觸。