不要再用容積獎勵去拼經濟了-都市更新犯的錯

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2011.12.28

台灣都市更新的問題,是政府根深蒂固地以為用都市更新」去 "拼經濟""創造內需產業"就是促進「公共利益」,然後又相信「住宅改建」就是完成了「都市更新」所要促進的「公共利益」,以這一連串錯誤的認知作為中心思維是都市更新的政策最大的一個問題。所以,行政與立法聯手透過法令賦予民間自行實施都市更新演變成協助房地產業取得都市內土地的畸形發展、所以各部門爭相以容積獎勵作為引進民間參與公共建設誘因使得實設容積達到法定容積2.28(監察院,2010)[1]、所以政府擺脫不掉「政府建商聯合做都更大夢,原弱勢住戶流離失所」[2]的控訴卻可以用一切依法辦理不違反憲法來回應,就見怪不怪了。

如果真的是促進「公共利益」,如幾次修法時都是以"重大災害"之改建重建為名,這是沒有人會否定的重大公共利益,也當然應該大力引入公權力,其中包括給予容積獎勵。如果只是特定建築基地內的所有權人(還不是100%)的居住環境改善這種"公共"利益(最高行政法院100年度裁1904號裁定就在點醒這不是公共利益”),我們要因此冒都市計畫體系崩潰、整體環境品質低落的風險嗎?

想一下,都市更新條例實施後,台北市位於精華地段的一層窳陋都因為增加誘因而更新了嗎?你現在可以去看忠孝新生站對面,隔著忠孝東路、以及隔著復興南路各有一處窳陋建築群?台北有真的好好看嗎?

反觀,現在獎勵都給到一坪換一坪外加一個車位了,五樓公寓的推動還是有待觀望,但房價房租都應聲上漲,屋齡逾20年以上之公寓報價,竟高於同屋齡大樓型建物[3](請詳審計部的〈九十九年度中央政府總決算審核報告)。台灣難道沒有結構不符合內政部7855臺內營字第691701號建築技術規則規定建築物耐震設計標準的7層以上的建築嗎?很多還是12層樓的,未來要給多少容積獎勵誘因才夠呢?

何況這種誘因犧牲的是都市容受力(carrying capacity)從「容積的有限性」的論點來看,同一主要計畫範圍內某一特定街廓或個別建築基地接受了容積獎勵後,勢必實質影響其他街廓或建築基地再接受容積獎勵的上限幅度,最後一根稻草出現在何時,就是都市惡化骨牌效應發生的時候。

不相信?

相對於這麼多的都市更新事業計畫被核定,你有看到我們都市的下水道工程有增加嗎?都更的開放空間留設獎勵(包括「臨時性公園」)釋出後,都市的空氣有變好的跡象嗎?夏天開冷氣的時間有縮短嗎?有把握從此以後我們不會有季節性的限水限電威脅嗎?大雨之後台北市不會再淹水嗎?蓋捷運的政治人物會紅,蓋下水道闢建垃圾場的政治人物你知道幾個?強力推廣環境保育政策的官員還被轟下台呢!

並非容積獎勵不具誘因,而是不具真正「公共利益」的私人住宅改建,是應該由政府來給誘因的嗎?政府的角色是不是應該設法針對問題地來排除一些非理性障礙,而不是給容積獎勵、降低參與門檻?

例如,立法院第6屆第4會期第14次會議期間,由劉文雄委員領銜提案所進行的§25-1修正案(另詳2006.02.27院總第666 委員編號7252立法院議案關係文書),藉詞不同意改建的2/10所有權人恐刻意灌人頭(立法院公報,vol96,no.20:p45),恐造成「少數綁架多數」、讓「多數人合法權益毫無保障」的「假」公共利益訴求,修法取消人數同意門檻,卻不願針對所訴求的「惡意灌水」問題,參考出席說明的內政部次長林中森建議以「計算人數的時間點」及以「公告權利變動的時間」即可防堵惡意製造人頭問題(vol.96,no.15:p224)的方案。我們的立法是在排除都市更新創造公共利益的障礙嗎?

如果沒有"容積獎勵",或許比較能上軌道。但很多人會說,沒有容積獎勵就推不動都市更新了。同意也不同意!

同意是,開發者的誘因的確永遠都不夠。不同意是,沒有都市更新以前,建商在台灣不也到處以合建分屋()的方式將舊老社區翻新啊?1998年如果沒有制訂都市更新條例,台灣的所有建商都沒辦法生存了嗎?土地及建物所有權人就沒有意願改善居住環境了嗎?

有都市更新後,單純的合建推不動了!容積獎勵使地主將預期的利益(額外的樓地板)納入自己的土地價值,即使那是要透過專業開發者努力的去整併出更大基地規模才有可能得到的獎勵,也已經算計到土地價值裡了。真正應該被拔的釘子戶,是否應該是那些覺得自己的利益怎麼沒有比別人高,而又不願退出都市更新事業計畫、到處找其他願意出更高條件的建商的房地產投機者,甚至根本不是原住居民。儼然是過去畸零地的變本加厲版本。現在畸零地有了解決方案,卻又創造出一個都市更新容積獎勵。

不過,即使地主願意不計較容積獎勵的附加價值,你會信賴建商願意把額外的容積獎勵視為是土地成本的攤平,然後把售價訂在相對合理的範圍嗎?你肯這麼做,馬上有前述的釘子戶「引清兵入關」,找其他飢渴的開發商進來插旗!不去抬高售價推豪宅、不把多賺的利益放到自己口袋?有可能發生這種事情嗎?

地價房價因都市容積獎勵而高漲,政府卻把容積當作是不用付出代價的「公共財」(public good),以為任一個人對『容積』的消費皆不會減損其他個人對『容積』消費的權利」,大開容積獎勵方便門。 "容積獎勵" 有如超額發行貨幣, 等於是漠視「金本位」(gold standard)制度的中央銀行超額發行鈔票,最後造成通貨膨脹、貨幣貶值、經濟體系瓦解。

2011年將過去,馬上總統大選就要看到結果,當都市更新出現這麼多問題時,只看到主管機關對於民眾的陳情是「仍將兼顧情理」、「過都市計畫變更方式增加專案容積獎勵」、「期提升更新後整體都市生活品質」,兩大政黨總統候選人的政見仍是擴大都市更新的辦理。都市發展的春天還要多久才會來?



[1] 監察院(2010),099000236容積案糾正案文1027(定稿)〉.糾正「各縣市政府均漠視此問題,仍持續採行各項獎勵容積政策或發展容積移轉,中央主管機關督導不周,實有怠失」.

[2] 台北市都市更新處(2011),〈市府表示,依都市更新條例受理代拆案,仍將兼顧情理,謹慎和諧推動都市更新;而有關「老舊公寓更新專案」,須透過審議過程,期提升更新後整體都市生活品質,故都市更新係透過公平、公正、公開審議機制維護所有權人權益〉,台北市都市更新處新聞稿,2011-12-27.

[3]  審計部引「信義動產企劃研究室」資指出舊公寓市場情由39萬餘元/坪,升高至43萬餘元/.

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