台灣都市更新政策目標的探討
 Examining the urban renewal policy of Taiwan.

黃健二 大學教授/工學博士
王章凱 大學講師/博士候選人

2007.06.02*(本文曾發表於中華民國建築學會第十九屆第一次建築研究成果發表會,2007-06-02,台北:淡江大學。)

 

一、        研究緣起與目的 

今年(2007)216,負責我國都市更新政策的最高單位行政院經建會,在副主委張景森率相關人員赴英國考察(24~11)[1],發佈了一則標題為〈英國推動都市再發展對我國之啟示〉的新聞稿,認為英國的都市再發展有五個值得我國參考的地方(經建會都住處,2007),第一項就是「非小規模改建而為都市之整體再發展」。文中特別強調都市更新是「整合性的都市再發展(urban regeneration),即導入都市各種機能(包含經濟、社會、產業等),促進再發展區的復甦及發展,並強調社區參與社會住宅就業機會之提供以及環境永續性的觀念」,這的確是我國的都市更新一直走不出來的視野。

然而,早在1975年學者朱啟勳所著的《都市更新-理論與範例》中就已經強調,都市更新是要從整體的立場而作的一種綜合事業改造(朱啟勳,1975:p2);行政院研考會於1979年出版的《都市更新地區劃定準則之探討》,針對都市更新也清楚的定義為「基於都市整體的利益」所做的相關措施(研考會,1979:p7)1984年出版的《都市更新之研究》中也已清楚歸納都市更新的目的有:實質性的窳陋地區消除;經濟性的振興都市活力、創造就業機會;社會性的消除貧窮改善中低收入居民生活機會;政治性的喚起民眾意識、促進參與意願等(黃健二,1984:p16-17);翁樹陽在〈建立公私合作策略聯盟以推動都市再開發之採討-英國的發展經驗與啟示〉一文中,就明確建議政府:「更新應擴大為綜合再開發之目標,期能解決實質、社會及經濟發展等相關問題」。

從經濟、社會與整體都市角度進行都市更新,早就不是一個新的觀念,但是對於主管都市更新政策的經建會,這次的國外取經似乎是一個新發現、新學習,凸顯了我國都市更新政策還停留在都市計畫法第六章的「舊市區更新」[2]框架,並落入「利用推動都市更新工作,帶動營建相關產業之發展,並提振房地產景氣」(經建會,2005)的迷思,只重視建築實體的改建,而忽略了經濟面的都市再生(丁致成,2002)

都市更新的理論,以及我國長期取經的各國政策發展究竟如何?從都市整體角度進行都市更新的核心觀念是否還不夠明確成熟?我國的都市更新政策思維所不足的地方有哪些?這是本文意欲藉由文獻理論的整理所釐清、凸顯的。

二、        都市更新觀念的起源

都市更新觀念之出現,學者認為可溯自美國總統胡佛(Herbert Hoover)1931122~5房屋與房產權會議(Conference on Building and Home Ownership)上採納消除都市窳陋地區(slum)之建議,並在1934年於美國東岸推動以提供就業機會與建材製造商各種工作發展機會為旨的清除貧民窟、興建國民住宅工程(黃正義,1981:p7)。至二次大戰後美國退伍軍人管理局(Veterans Administration, VA)提撥大筆的住宅貸款,滿足戰後住宅需求的同時,卻造成了都市擴張以及都市中心地區的衰敗。為了因應此一問題,1949年美國國會通過住宅法案 (The Housing Acts of 1949) [3]來進行市中心的窳陋區清除(slum clearance)以及都市再發展(urban redevelopment),這是都市更新之開始(陳明竺,1992p253)

隨後,1954年通過的住宅法案進一步從拆除(demolition)重建擴大到整建維修(rehabilitation)與保存(conservation)[4]1956年的住宅法案再增加第203條針對老年住宅提供優惠(preference)207條因都市更新而遷移者給予補償(relocation payment)[5]。之後,19588月在荷蘭海牙(Hague)市所召開的都市更新第一次研究會[6],也將都市更新(urban renewal)正式分為重建(redevelopment),整建(rehabilitation)及維護(conservation)三種方式(朱啟勳,1975),都市更新的定義於焉確定,之後,並為我國都市更新條例全盤引用。

三、        都市更新核心觀念與價值的論述

就都市更新的意涵與目的而言,朱啟勳認為(1975:p1)就是將已經不適應於現代化都市社會的市區,作必要而有計劃的改建,也就是說將老化(decay)的市區予以有效的改善,使其成為現代化的都市本質;1979年行政院研考會出版的《都市更新劃定準則之探討》,將都市更新定義為「都市更新是基於都市整體的利益,在舊市區中按照特定的都市更新計畫,對一定的地區實施拆除重建、整建復新或維護保存的措施」(p7)。黃正義認為(1981:p5),都市更新工作目標考量的重點,首先是都市更新應配合全盤之體制,並對可能影響市內各頹敗地區重建之一切因素加以考慮;其次,都市更新應重視區域性之關連,而且要著眼於全市之經濟與社會價值;第三是都市更新應藉實質改善計畫,與社會、經濟改進計畫密切配合,使都市頹敗區之實質結構與社會經濟問題獲得解決Couch認為(urban regeneration)必須超越市革新(urban renewal)的目標,市革新只是必要性的實質環境改變過程,市發展(或再發展)則是一般性的任務而較無特定目的,市復甦(revitalization)乃因應動的需要而非特定的方式,因此新意謂著任何一種處理都市所遭遇問題的方法應該以長期性的目標(Couch,1990)

綜言之,近半世紀以來,都市更新早已經有明確一致的論述,著重的是一個全盤性、有計畫的、長期性的政策計畫,著眼於都市的整體經濟與社會價值,以全體市民利益的達成為依歸,從都市頹敗地區實質環境的改造著手,只是達成目標的過程與手段之一。

四、各國的都市更新政策目標

  1.       英國的都市更新政策目標

英國的都市政策,是不斷的對地方經濟快速再結構過程造成政治部反與社會不安,尋求適當的反應(翁樹陽,1998)。英國在二次大戰後藉由都市中心區的重建,使得都市機能迅速恢復,卻因為50~60年代的新市鎮(new town)開發,不僅造成都市的蔓延,也造成都心區的衰敗,英國保守黨領袖柴爾夫人(Margaret Thatcher)[7]擔任首相期間就針對城中心進以經濟甦及提昇就業為核心目標的 (urban regeneration)計畫,以激勵地方經濟發展。現任首相布萊爾(Tony Blair)進一步將興「Urban Renaissance- toward Sustainable Communities為施政重點,主要針對犯罪、學校改善、公共衛生改善等整體改善為主要目標(廖弘凱等,2007)

英國負責推動都市更新的中央級組織經過多次調整,在200655改組成立社區暨地方政府部(Department for Communities and Local Government, DCLG),下設有場所與社區處(Place and Community),主管新業務整合各區區域發展局(Regional Develop -ment AgencyRDAs),及大敦地區之Great London Authority,進行區域及跨區域(cross regional)、次區域(sub-regional)及地方(local)的經濟甦、社會公平合諧、及環境永續發展目標之達成與提昇、區域居民生活品質改善之挑戰(DCLG2006)

  1.       德國的都市更新政策目標

德國在二次大戰後除了重建課題以外,也同時對未受戰爭波及的密集老舊、環境惡化地區進行更新,訂定《都市建設促進法》。林明鏘在〈論德國都市更新制度-兼論我國都市更新法制〉一文中,剖析德國實施都市更新措施或是用都市更新法制的前提要件係為「公眾利益」之目的(林明鏘,1997:p112)。申言之,不論是都市更新知預備程序或準備程序,皆為建立一致性的經濟及法律環境為目的,使得以減少或消滅經濟上、社會上或法律上之「不良地區」,讓城市能均衡發展,沒有所謂的高級地區或貧民沒落區,這種公共利益的追求,因此,德國學說亦稱之為資格性或提升性的公共利益(qualifiziertes oder gesteigertes öffentliches interesse)。比較特別的是,德國在辦理都市更新時還特別要求要制訂「社會計畫」,從社會層面關心關係人的生活重振(黃健二,1984:p43)

  1.       日本的都市更新政策目標

日本前總理大臣小泉純一郎於200158通過推動全國性的都市再生(urban renaissance)[8]工作決議,同年828通過成立「都市再生本部」做為專責推動機構,2002年通過「都市再生特別措置法」[9],由總理大臣親自擔任「都市再生本部」的「本部長」。

這是採用立法的方式,由國家的權力核心直接帶領,為了全力與地方政府共同推動政策而建立的機制。基於都市發展對國家全球競爭力的影響,加上日本長期受到地震、交通擁塞、交通事故等影響,都市再生計畫從「解除20世紀負面資產」的觀點著手,在一個全國性的經濟、文化、環境,甚至是在國與國、城市與城市的國際競爭力復甦與推進的大目標下構成,從2001年動至今,共進行了12次都市再生計畫的決策[10]

由於先有全盤性的政策與目標願景形成,都市再生就被拉到提升總體效益的角度被要求。也由於這個可預期的總體效益目標已先建立,提出的計畫都是主動或被鼓勵(被要求)要具有一定經濟規模,對都市空間、環境有整體貢獻的方案。也因此,民間進行開發的同時也滿足政府的政策方向(黃健二、王章凱,2005)

五、        我國的都市更新政策的問題

  1.       都市更新論述發展已久

我國其實很早就著手探討都市更新,經建會前身的國際經濟合作發展委員會(簡稱經合會)1967年就編印了《台灣都市更新政策-問題與途徑》[11],之後在1971年又出版《台灣都市更新之課題與政策》[12]1973年學界也已經出版了都市更新的專書[13],然而政策的制訂卻起步很晚,實際的推動更是晚進的事情。更重要的事是,在吸收先進國家許多的經驗之後,我國推動的都市更新卻一直走不出小街廓的格局,遑論都市整體利益。

  1.       依法限制人民權利,必須對大多數人的福利有所貢獻

拆除窳陋單元、改善環境本來就有需要,為何學界仍不滿足,非要追求都市整體利益的達成不可?原因無它,因為都市更新是以法律的層次執行,結果是改善窳陋地區的實質、社會、經濟環境的改善,還是趕走窮人(林明鏘,1997:p110),只在一線之間。

《都市更新條例》是三讀通過的法律,政府就可以動用人民所賦予的公權力與公共資源,對更新區內及周邊範圍人民的財產權行使加以限制或強制[14],導致少數人的權益減損或利益增加。因此都市更新當然須要有顯著的公共利益目標才符合公平正義原則。

  1.       依都市計畫更新還有公共設施,依更新條例更新沒有公共設施

1976年台北市都市計畫處更新科成立,依《都市計畫法》舊市區更新規定採取區段徵收方式辦理新隆里地區(3.2ha)、柳鄉社區(更新範圍1.25ha)等更新案,不僅更新了社區的窳陋頹敗建物,同時還開闢了學校、地區市場、鄰里公園等設施(黃健二,1984;台北市工務局,1987)。然而政策轉換到《都市更新條例》、鼓勵民間參與後,業者考量開發難度,多數選擇小規模基地[15],反而無力提供地區型公共設施,改善都市機能、結構。

  1.       從《都市更新條例》到《加速推動都市更新方案》

《都市更新條例》第一條的都市更新宗旨為:「促進都市土地有計畫再開發利用復甦都市機能改善居住環境,增進公共利益」。就條文的精神上,的確有注意到先進國家運用都市更新來調整社經結構,達成都市整體利益的原意。然而,這個核心思維到了2003年的「總統經濟顧問小組」第一次會議時,都市更新只剩下「提高老舊社區土地價值、促進建築業發展、提升民眾生活品質[16]的功能, 2005815經建會1220次委員會議提出一個目的只為了「振興營建業」而加速動都市更新的草案,令人困惑。

  1.       為了「帶動營建產業」推動都市更新

行政院在2006125核定前述草案為《加速推動都市更新方案》,希望能「導引民間投資挹注更新重建市場,以帶動營建關聯產業」。對照日本考量政治、經濟、社會環境,研提復甦經濟、解決都市問題及適應21世紀社會發展需要的都市再生方案(阪本一郎,2002);英國是對地方經濟快速再結構過程造成政治不滿與社會不安,積極尋求經濟甦、社會公平合諧及環境永續發展做為反應;反觀我國用公權力協助開發者作個別開發,越來越脫離都市更新的核心價值,陷入房地產為火車頭工業的迷思。

  1.       有專責機構沒有總體計畫

《加速推動都市更新方案》〈第肆章-策略與措施〉第二條明訂成立「都市更新推動辦公室」做為專責推動單位,並甄選「都市更新總顧問」,功能卻限制在「提供符合市場需求之更新開發建議更新規劃輔導及訓練之技術服務、完善的都市更新諮詢服務溝通平台」,而不是去建立一套「再開發利用、復甦都市機能、增進公共利益」的總體策略或實質計畫,只有「改善居住環境」一項有可能透過此方案加速實現。

  1.       有個別建物更新沒有地區公共設施改善

仔細檢視〈第二章-現況問題分析〉可以看出「都市機能與公共利益」並不在政府的都市更新定義中。〈現況問題分析〉所提出的六大項問題[17],都是針對民間投資者的開發土地所碰到的困難,所謂的專責單位也是要成立單一的申請窗口,加速業者的申請流程,減少資金壓力。由於沒有整體通盤的計畫,因此由民間業者所主導的都市更新就變成只是一般的舊屋合建,只滿足個別的環境改良,做不到地區公共設施改善。

  1.       誤以局部改良視為都市更新

朱啟勳(1975p1)特別強調,過去的市政很容易地將這種市區局部改良事業,誤認為是都市更新,這種改良並不能「使市區全體市民滿足」。其實,如果要達到朱啟勳所謂的「局部改良」還不只是要解決貧民窟、窳陋或頹廢區(deterioration area)的改建,更得涵蓋依據都市計劃所開闢的道路、沿路建築物的改善、下水道的整修等等,而我們看到的《加速推動都市更新方案》,還在「市區局部改良事業」標準之下。

  1.       政府資源補貼合建販厝

第四章第二節的〈推動方式〉,內容圍繞著所有權人與開發商的整合協調、產權整理、提供低利資金、縮短審議時程等,看不到地區經濟結構、公共設施、都市防災等有關都市構造(urban structure)的通盤檢討納入都市更新推動辦公室或總顧問的工作項目。無怪乎專家學者批評我國的都市更新只是經過政府加持的民間版合建分屋(或分售),既不能「使市區全體市民滿足」,又與傳統合建分屋(分售)無異,根本不應該給予獎勵。

  1.     容積獎勵造成居住密度提高 

容積獎勵表面上雖然不直接從政府的財政上支出半毛錢,實則增加了公共設施的負擔加重,造成都市容受力(carrying capacity)超負荷、環境品質的下降。在地區交通、污水下水道等公共設施未同步改善時所進行的都市更新容積獎勵,將造成人口密度提高、交通壅塞、污水處理超負荷的困境。換句話說,都市更新事業的完成,造成了周邊居民與政府單位的外部成本(external cost),看似大樓蓋起來,反而傷害到經濟目的的達成。

  1.     社區翻新產生社會排除現象

近年台北市的房市藉著都市更新手段回溫,土地價值不斷攀升。居住在都心窳陋地區的弱勢原住戶,難免因為強制參與更新、住不起新房子,只能縮小居住面積或領取補償費搬離,不僅沒有提供就業機會,反而出現社會排除(social exclusive)現象。最近通過的都市更新條例修正案[18],將人數比例門檻取消,其後續引起的社會問題值得觀察。

六、        結論與建議

本文整理各國的都市更新政策(這些也是我國訂定都市更新條例所師法的對象),不論是英國的都市再生(urban regeneration)、日本的都市再生(urban renaissance),在觀念、作法與結果,都與台灣的都市更新(urban renewal)有很大的差異,不免令人沮喪。

台灣的都市更新推動,不管是從法令的角度(林明鏘,1999),還是從都市整體發展的角度,都還停留在「官方獎勵民間合建」的階段,最大的成就就是有效解決了921地震受災戶居住空間的緊急重建,但是對於非危急狀態下的都市發展,似乎走不出「推土機式更新」的格局。這一論辯並不否定運用都市更新改建窳陋建築的必要性,問題出在對於「全體市民」的利益是什麼?全體市民的利益如何才能達成?

都市因不同的原因[19]需要進行都市更新,但不論規模都需要全盤觀照到實質性經濟性社會性政治性(黃健二,1974p15-17)目的,能達成這四個目的,全體市民的利益就可以達成。

台灣戰後大量興建的建築已到了更新的時候,面臨21世紀全球城市競爭的挑戰,藉由都市更新來調整都市結構、帶動整體經濟發展,正是關鍵時機。都市更新在台灣的問題,的確有權利變換機制、公權力協助、行政流程、民眾參與……等問題,但這些技術問題解決後,整個都市所得到的是什麼才是政府需要思考的重點。如果都市更新的核心目的不是指向都市整體利益,不能達到都市構造與機能的改革,還只流於建物的改建,那,就必須要審慎考量是不是應該動用都市整體的公共資源,為來成就私人的利益。

七、參考文獻

朱啟勳(1975),《都市更新-理論與範例》,台北:台隆。

阪本一郎(2002),《日本都市再生政策推展與課題》,「土地問題及都市發展趨勢系列研討會之一 ~日本經驗」,財團法人國家政策研究基金會。

林明鏘(1997),〈論德國都市更新制度-檢錄我國都市更新法制〉,《歐美研究》,Vol.27,no.21997.06:p109-162

翁樹陽(1998),〈建立公司合作策略聯盟已推動都市再開發之探討-英國的發展經驗與啟示〉,《台灣經濟》Vol.256p48~54

陳明竺(1992),《都市設計》,台北:創興,p253

台北市工務局(1987),《都市更新實施成果評估方法研究-以台北市柳鄉社區為例》,台北市政府76年度自行研究報告。

黃健二(1984),《都市更新之研究》,台北:大佳。

黃健二、王章凱(2005),〈從日本小泉內閣「都市再生」的推動看我國都市更新的觀念瓶頸〉,中華民國都市計劃學會、區域科學學會、地區發展學會2005年聯合年會暨論文研討會。台中:2005-12-17

經建會都住處(2007),〈英國推動都市再發展對我國之啟示〉,行政院經濟建設委員會新聞稿:2007-02-16

廖弘凱、馮輝昇等11(2007),〈加國際市發展協會(INTA)第30 會及考察英國中央及地方新主管機關、專責機構出國報告〉,《政院所屬各機關因公出國人員出國報告》。服務機關包括政院經建會、政院研考會、內政部營建署、臺市政府、高雄市政府:2007-01-11

Chris Cough, Charles Fraser and Susan Percy (2003), “Urban Regeneration in Europe”, Blackwell Science, Oxford.

DCLG(2006)Department for Communities and Local Government官方網站http://www.communities.gov.uk/index.asp

 


*     本文曾發表於中華民國建築學會第十九屆第一次建築研究成果發表會,2007-06-02,台北:淡江大學。

[1]   該次赴英考察是由都市更新總顧問籌畫,透過英國貿易文化辦事處(BTCO)於同年123日邀請英國都市更新專家來台舉辦的「實現21世紀-永續、舒適、多元的都市」都市更新國際研討會之後,所安排的訪問行程。

[2] 63條:……於窳陋或髒亂地區認為有必要時,得視細部計畫劃定地區範圍,訂定更新計畫實施之。

[3]  此並非美國的第一個住宅法案,但是是第一個促進整體性的都市更新的法案。1949年的住宅法案除與之前的法案一樣是透過政府的融資強化窳陋社區的建築物重建以外,更針對開放空間、鄰里設施、基礎供水與污水設施等提供資金上的協助。資料來源是根據美國住宅與都市發展部(Department of Housing and Urban Development, HUD)官方網站上對於HUD的發展歷史所做的記載。http://www.hud.gov/offices/adm/about/admguide/history.cfm

[4]    同前註。

[5]    同前註。

[6]    The Urban Renewal Administration, International Seminar on Urban Renewal, The Hague, August, 1958.

[7]     前英國保守黨領袖柴爾夫人自1979.05 ~1990.11 擔任英國首相。

[8]   日本推的都市更新是用都市再生(urban renaissance)一詞。

[9] 日本都市再生本部資料http://www.kantei.go.jp/jp/singi/tosisaisei/konkyo.html

[10]1次為2001614通過的「東京灣臨海部的基幹的廣域防災據點的整備、大都會圈的零垃圾城市再構造、中央政府機關設施的PFI的整備」(黃健二、王章凱,2005);第12次為2007年元月16日的「密集市街地緊急整備」。

[11] 孟松愛絲(1967),《台灣都市更新政策-問題與途徑》,行政院經合會都市建設及住宅計畫小組編印,1967-12

[12]  楊重信(1971),《台灣都市更新之課題與政策》,行政院經合會都市建設及住宅計畫小組編印,1971-01

[13]   黃正義(1973) ,《臺灣都市更新之研究》,中國文化學院城區部市政學系。

[14] 如第24條更新地區劃定後,得公告禁建;第25條,得以徵收、區段徵收方式實施;第25-1條,協議合建、價購不成立者,得經一定程序強制價購其產權或提存於法院;第36條,逾期不拆除或遷移者,主管機關得接受實施者之請求進行強制拆除……等。

[15] 1996年~2006年,台北市共核定56建都市更新事業,更新基地超過1公頃只有3件,全部都是國防部的眷村改建更新案;規模小於2,500m2超過60%(34)。民間最大規模的更新案規模為7,820 m2。資料來源為:台北市更新處(2007),〈台北市都市更新個案一覽表〉,《台北市都市更新事業開發實錄2006》,p95~97

[16] 《加速推動都市更新方案》,第壹章〈緣起〉開宗明義提到總統在2003710召開「總統經濟顧問小組」第一次會議時的裁示內容。

[17]  六大問題分別是:1.產權複雜;2.資金取得困難,降低民間業者投資意願;3.推動人力不足,無專責機構;4.中央無循環運用經費;5.權利變換機制,亟待健全之估價制度配合;6.公權力亟待介入

[18]  立法院院會於200732三讀通過修正「都市更新條例」,取消所有權人數比例8/10的的規定,明定都市更新範圍內的土地與建築物,只要超過4/5以上產權面積的持分者同意,即可以協議方式改建。

[19] 共有七項:1.土地使用的合理化與使用強度的提高;2.促進都市防災;3.都心部住宅的供給;4.都市環境的改善;5.公共設施的配合修建;6.整體開發的配合;7.都市結構的改變;8.對新市區發展的反抗(黃健二,1984p14-15)

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