都市更新條例擬修法－亡羊而補牢，未為遲也[1]
王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2012.01.03
中華民國100年最後一個公家機關上班日，營建署召開了一場「都市更新執行機制檢討與展望座談會」，由副署長許文隆主持。邀請與會的有台大林明鏘教授、政大張金鶚教授、台大謝志誠教授、文化大學張杏端教授、台北大學金家禾教授、前北市都發局主秘何芳子、都更律師蔡志揚…等專家；經濟會、法務部、國防部、國有財產局、內政部地政司、內政部訴願審議委員會、內政部法規委員會等中央部會單位；直轄市、縣市等地方政府；建築開發商業全國聯和會、建築經理商業公會等民間開發單位；建築師全國聯合會、都市計畫技師全國聯合會、地政士全國聯合會、不動產估價師全國聯合會等專業技師公會；也有都市更新公正促進協會、專業者都市改革組織、都市再生學會、都市更新學會、都市更新研究發展基金會等團體。副本並發給許多立委辦公室，以及各黨立法院黨團。
討論議題有六大項：都市更新同意機制之改進、都更過程之相關資訊透明公開化、審議及異議機制、都市更新與環境影響、查核機制之檢討，以及公有土地參與都市更新。以期為實施過程不夠透明、過於利益導向忽視環境影響、不同意戶之權益保障等負面問題找出具體之策略與工具[2]。
會議不久，主席敘名會議目的及進行方式後即開放發言，許多因都市更新政策之執行而產生權利侵害之社區居民便踴躍表示意見，分別說明個案中受都市更新條例不健全之害而產生的困境，包括士林樂揚建設文林苑案、忠孝東路永吉段四小段永春社區森業營造都更案、松山虎林段四小段五分埔遷建基地都更案、仁愛路中正段二小段合康工程都更案、三重大同南段富圓建設都市更新案……等。座談會的討論熱烈，幾位學者專家的發言建議亦極有啟發。基於營建署舉辦此一座談會是與民眾公開溝通建立信賴基礎的立意，可以期待營建署能在官方網站的「政府資訊公開」上，上傳會議的完整影音文字記錄，在此之前則有相關媒體之報導[3]，或可上都市更新公正促進協會網站瞭解[4]，故在此容不贅述內容。
此次的座談會的目的是要蒐集相關意見作為進一步修法的參考。因此，副署長在答覆都市更新公正促進協會的提問意見時帶到：「都市更新不只是住宅，也包括公共建築……」一事，就非常需要被點出來。
為什麼說是「帶到」呢?因為「都市更新不只是住宅」這個「原點」觀念在接下來的會議中就幾乎沒有再被提到，甚至發言的學者與民間團體都主張「住宅五法」的修正[5]沒有把〈都市更新條例〉列進去是很不應該的，而會議中各種討論及建議都是以「都市更新=住宅政策」的觀念為基礎，因此沒有人注意到副署長曾在會議開始特別指出都市更新不是只為了住宅改建。也因此，整個座談會結束，各專家學者以及民間團體指出〈都市更新條例〉的幾個條文需要進行修法，但完全沒有提到需要對〈都市更新條例〉§1的立法宗旨進行檢討。
為什麼立法機關、行政執法單位、民間實施者以及普羅大眾(不管是都市更新受害者或者受益者)的認識裡，都市更新是「住宅政策」?是「不動產政策」？甚至是一種「服務業」[6]?此一問題必須回到「原點」來探討－〈都市更新條例〉第一條：「為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例」。
條文中有四段詞句，權且視為執行或達成都市更新的四項要素(element)，也就是「促進都市土地有計畫之再開發利用」、「復甦都市機能」、「改善居住環境」以及「增進公共利益」四段。為模擬立法宗旨可能的解讀方式，容許略作文字遊戲、排列組合一下。第一種組合，所謂「促進都市土地有計畫之再開發利用、復甦都市機能」目的就是為了「改善居住環境」，而且「改善居住環境」就是「增進公共利益」；或者第二種，「都市土地有計畫之再開發利用」後即能「復甦都市機能」，「復甦都市機能」即能「改善居住環境」，「居住環境」改善後所謂的「增進公共利益」就已經完成了；第三種組合，透過都市土地「有計畫之再開發利用」以「復甦都市機能」，其目的就是為了「改善居住環境」以及「增進公共利益」；抑或是「促進都市土地有計畫之再開發利用」、「復甦都市機能」以及「改善居住環境」都是一種「增進公共利益」的作法。或者還有其他可能的解讀與認知，歡迎讀者提供創意。
不管哪一種文字組合，可以確定的是都市土地的「有計畫之再開發利用」不可能是目的，只是一種「必要條件」。而所謂的「都市機能」根據1942年的雅典憲章(Athen Charter)[7]有四大類：居住(dwelling)、工作(work)、休閒(recreation)、運輸(transportation)，因此「復甦都市機能」並非目的，只是達成某些目的的「過程」與「手段」。確定前兩項要素不是都市更新的目的後，第一、二種組合相當類似，重點在「改善居住環境」就是都市更新之目的；第三種則是「改善居住環境」與「改善居住環境」並列為重要性相等的目的，換句話說雖然「改善居住環境」不是「公共利益」，但卻是都市更新的目的之一。第四種則是所有的作法都是以「增進公共利益」為依歸。整合起來，不管目的是不是「改善居住環境」，都要以能達成「促進公共利益」為衡量標準。
我們都肯定「改善居住環境」是都市更新的目的之一，但我們要問的是「改善居住環境」是不是都市更新「最主要的」、甚至「唯一的」目的？副署長的答覆顯然是否定的，雅典憲章(Athen Charter)就已經指出居住只是四種都市機能之一種。
何謂都市更新？朱啟勳認為(1975:p1)[8]就是將已經不適應於現代化都市社會的市區，作必要而有計劃的改建，也就是說將老化(decay)的市區予以有效的改善，使其成為現代化的都市本質；1979年行政院研考會出版的《都市更新劃定準則之探討》，將都市更新定義為「都市更新是基於都市整體的利益，在舊市區中按照特定的都市更新計畫，對一定的地區實施拆除重建、整建復新或維護保存的措施」(p7)[9]。黃正義認為(1981:p5)[10]，都市更新工作目標考量的重點，首先是都市更新應配合全盤之體制，並對可能影響市內各頹敗地區重建之一切因素加以考慮；其次，都市更新應重視區域性之關連，而且要著眼於全市之經濟與社會價值；第三是都市更新應藉實質改善計畫，與社會、經濟改進計畫密切配合，使都市頹敗區之實質結構與社會經濟問題獲得解決。錢學陶更明確地指出，都市更新「已經不是住宅的復建，而實際上已向更具有遠大目標的市區改造方向進行」 (錢學陶，1995: p488)[11]。綜合以上論證可知住宅環境的改善不是都市更新的目的，並非是創新的觀念，不該身陷「居住環境改善」迷思數十年而不知。
遺憾的是我們的都市更新政策幾乎都只在「居住環境改善」上打轉。也就是因為解讀都市更新條例的宗旨是落在從這個迷思上，所以，十多年來國家的都市更新政策走向「提高都市老舊社區土地價值、促進建築業發展」是合理的[12]；經建會提出「避免臺灣地區房地產因全球經濟成長漸緩，造成失溫、泡沫化」而擬「2年內取得公私有土地、3年內招商建築開發，引進民間投資2,000億元以上」的方向是當然的；「縮短實施者參與都市更新之時程，以振興房地產市場景氣」[13]的作法全國上下一致同意；推動「台北好好看」以及「窳陋建物基地綠美化」給予額外的獎勵也就順理成章了。故，競選幕僚提給總統候選人的「推動老舊社區更新為住宅的公辦都市更新制度」就變成國家的都市更新政策了。
當「英雄所見略同」時，就可以體會這一次的座談會所要談的「原有條文不足應付」、「如何有效推動都市更新」終將是侷限於解決住宅改建的操作技術問題。再結合根深蒂固的財產「所有權人」(而非環境的「利害關係人」(stakeholder))的觀念，都市更新「公共利益」的「增益標的」便完全落在「要改善居住環境」的「改建基地」的「範圍內」的土地及建物所有權人的財產利益上打轉，而讓都市更新政策忽略了人民應享有良好的環境、日照權、通風權，與排除受環境污染、噪音侵害(如「最高行政法院100年度裁1904號裁定」所凸顯的課題[14])的基本環境權，更別說是「改善工作機能」、「改善休閒機能」與「改善交通機能」的全盤面向。典型的作法就是以都市更新單元內合法土地及建物所有權面積比例的「多數決」決定都更實施與否，且因為是「多數決所決定的公共利益」，對於「少數」「釘子戶」的居住權、財產權甚至工作權的「限制」就成了促進「公共利益」的必要過程，行政與司法單位當然就可以說「爰有關都市更新事業之實施，悉依都市更新條例及其相關子法規定辦理，具有公共利益，與憲法並無牴觸」[15]。
如果〈都市更新條例〉真的只是用來作為老舊住宅改建，或許修法的方向應該先考慮更名為〈住宅改建條例〉或類似方向來思考，且因其整建開發僅限於特定的街廓與單一的住宅機能，似不應寄予過高的公共利益期待，故亦不應給予容積獎勵。而且其開發利益絕大多數都為參與都市更新之實施者所取得，政府在國家資源與公權力之協助衡量上，不宜過度誇大其「公共利益」效益，對於參與都市更新的門檻問題更應該優先尊重憲法對於人民基本權利的保障。
如同座談會中一位房子已經多次被台北市政府發函要依法拆除的「受害者」所言，「要配合公共建設、為了公共利益，要怎麼做我們都會配合」[16]。人民不是不懂得什麼是公共利益，但是政府為了用「加速推動都市更新」的政策支票綁樁人民的選票，已經使得都市更新中的「公共利益」整個模糊掉，不僅沒有促進公共利益，甚至侵犯了憲法保障人民的基本權利。
或許，正應驗了Frank J. Sorauf所言，因為「公共利益」是一個有效的政治迷思，揭開神秘面紗看清楚就沒有價值了(Sorauf，1962)[17]，因此，公共利益越模糊，利益團體(政府也是一種利益團體[18])更能利用這種「價值」使其利益披上道德的外衣而合理化。
懇切呼籲營建署要召集相關學者專家以及產關各界討論修法時，不要忘了必須要從第一條檢討起，利用此次修法的機會，從「居住環境改善」迷思中走出來。
[1] 語出〈戰國策‧楚策四〉.
[2] 詳內政部2011.12.13台內營字第1000235717 號會議通知所附之「都市更新執行機制檢討與展望座談會」議程.
[3] 如呂苡榕(2012),〈都更座談會空洞 受害者惡夢未了〉,台灣立報, 2012-01-01.
[4] 都市更新公正促進協會http://124.11.23.20/
[5] 所謂「住宅五法」指的是〈不動產經紀業管理條例〉、〈地政士法〉、〈平均地權條例〉、〈住宅法〉及〈土地徵收條例〉。
[6] 2009年10月15日「總統府財經諮詢小組」第16次會議提出「啟動台灣經濟轉型行動計畫」，將「都市更新」與國際醫療、國際物流、音樂及數位內容、會展、美食國際化、WiMAX、華文電子商務、教育、金融服務業等10項，並列為「重點『服務業』發展項目」，指示主管機關專責推動。詳王章凱(2011),〈都市更新＝「服務業」或「內需產業」？!-對「十年政綱」的建議〉, 2011.08.31發表於為公智庫官方網站http://www.wisdomshare.com.tw/msg_info.php?id=121
[7] 由建築大師Le Corbusier召集28位歐洲建築師所組成的「現代建築國際會議」(CIAM/ Congrès International d'Architecture Moderne)於1928年在瑞士成立，主張理性的城市規劃和建設、高層住宅、使用分區等、交通要道與住宅分離、保存歷史建築等議題。1933年在希臘雅典舉辦的第四次CIAM發表《城市規劃綱要》，指出城市功能的四項要素：居住、工作、文化遊憩和交通，強調人民應享有良好的環境、日照權、通風權，與排除受環境污染、噪音侵害的基本環境權。此宣言於1942年才由Le Corbusier重新編輯、在巴黎出版，為著名的《雅典憲章》。
[8] 朱啟勳(1975),《都市更新－理論與範例》,台隆,臺北.
[9] 行政院研考會(1979),《都市更新劃定準則之探討》,行政院研考會
[10] 黃正義(1981),《都市更新論》,臺北市:文笙.,
[11] 錢學陶(1995),《都市計畫學導論》第10版,台北: 茂榮.
[12] 2003年7月10日，第一次「總統經濟顧問小組」提出之正是建議，將都市更新提升為中央層級的重大政策。
[13] 2008年11月25日政黨再度輪替後的新任行政院劉兆玄與建築業者座談達成的八點「共識」之一。
[14] 請詳王章凱(2011),〈公共利益的空間雛形－最高行政法院100年度裁1904號裁定〉, 2011.08.22發表於為公智庫官方網站http://www.wisdomshare.com.tw/index.php
[15] 詳內政部98.5.21營署更字第0980032581號函
查憲法第23 條規定，以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之；次查都市更新條例之訂定，係經立法院審議通過，奉 總統於87年11月11日公布施行，其制定目的，依本條例第1條規定，係為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。爰有關都市更新事業之實施，悉依都市更新條例及其相關子法規定辦理，具有公共利益，與憲法並無牴觸。
[16] 士林樂揚建設文林苑都市更新案「受害者」代表王耀德先生於「座談會」上的發言. 詳「台灣都市更新受害者聯盟」「1230內政部營建署座談會 會後新聞稿」http://124.11.23.20/?p=2248
[17] Sorauf, Frank J.(1962),‘The Conceptual Muddle’,in C. J. Friedrich（ed.）“The Public Interest, Nomos V”:p183-190
[18] 請詳王章凱(2011),〈公共利益不見了－政府也是利益團體〉, 2011.08.21發表於為公智庫官方網站http://www.wisdomshare.com.tw/msg_info.php?id=115
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