透過都市更新指定「策略性再開發地區」並給予容積獎勵之邏輯疑問

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2012.02.23

根據〈都市更新建築容積獎勵辦法§13之規定,「策略性再開發地區」不僅可以透過都市更新申請指定並獲得容積獎勵,獎勵總值更其他更新之獎勵上限。§14規定,前述策略性再開發地區,由各級主管機關就下列地區指定之:

一、位於鐵路及捷運場站400m範圍內。

二、位於都會區水岸、港灣周邊適合高度再開發地區者。

三、其他配合重大發展建設需要辦理都市更新,經地方主管機關報中央主管機關核定者。

問題一:上述「策略性再開發地區」哪一項不是政府主管機關能夠且應該在通盤檢討時為了都市整體發展而主動規劃進去的?

既然在〈都市更新建築容積獎勵辦法〉中「策略性再開發地區」還是得由「各級主管機關就下列地區指定之」,表示相關主管機關已經判出什麼類型的地區具備「策略性再開發」的條件,哪麼為什麼不能直接在都市計畫通盤檢討中的主要計畫、細部計畫中指定出來?前述項目地區無法透過都市計畫的「通盤檢討」來劃定變更嗎?「通盤檢討」的相關法令規定是根據〈都市計畫法〉:
§15:「市鎮計畫應……就左列事項分別表明之:一、當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析。……二、行政區域及計畫地區範圍。三、人口之成長、分布、組成……四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。……六、主要道路及其他公眾運輸系統。……。」
§27:「都市計畫經發布實施後,遇有左列情事之一時,當地直轄市、縣()()政府或鄉、鎮、縣轄市公所,應視實際情況迅行變更…….. 三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央直轄市(市)興建之重大設施時。……。」

都市更新建築容積獎勵辦法〉之邏輯即明揭,政府不僅有能力制訂可指定為「策略性再開發地區項目標準,也都可以明確地判斷由民間所提出定的地區是否符合「策略性再開發地區」認定標準。既然如此,政府應先於民間透過都市更新申請指定「策略性再開發」,本於都市計畫主管機關應盡之職能,先循〈都市計畫法§27所揭「配合興建之重大設施(如鐵路捷運場站),以及「為適應經濟發展之需要(如都會區水岸、港灣周邊適合高度再開發地區),將之認定為有重大都市發展之必要、而需列入「都市計畫經發布實施後仍應視迅行變更」事項中,提起「通盤檢討」之議,並迅行辦理變更。換句話說,事實上並不需要、也不應該等到不具公信力的民間都市更新實施者來向政府提出申請指定時,政府才能確認這些地區是否具備了「策略性再開發」的潛力,應在都市計畫階段就要加以反應。而所劃定的「策略性再開發地區」亦不致違背〈都市計畫法〉體系。

問題二:「通盤檢討」會緩不濟急,所以需要用「都市更新」手段來指定「策略性再開發地區」才能夠符合都市發展之時效嗎?

都市計畫法〉對於「通盤檢討」的確有時效之規定,亦明揭於相關法令規定中,包括不得任意變更以及必須迅行變更時的依據:
§26:「都市計畫經發布實施後,不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次」;
§27:「都市計畫經發布實施後,遇有左列情事之一時,……應視實際情況迅行變更:一~()。前項都市計畫之變更,內政部或縣()()政府得指定各該原擬定之機關限期為之,必要時,並得逕為變更。」

也就是說,因為被都市計畫認定為重要發展地區是一件影響深遠、必須非常慎重為之的事情,故當然「不得隨時任意變更」。但如前述,〈都市更新建築容積獎勵辦法〉所指的策略性再開發地區,特別是如先於通盤檢討之進行、而已有事實發展之地區,政府本於職能,自可依〈都市計畫法§27相關項目加以認定後「限期為之」、並得「逕為變更」。行政程序上都在同一都市計畫體系中運作,似乎不應該存在「都市更新程序快、都市計畫程序曠日廢時」的時效性困擾。

問題三:「都市更新」比較能反映「策略性再開發地區」的發展密度,「通盤檢討」做不到嗎?

事實上,都市更新的實施者為營利事業,將本求利地考慮眼前利潤自是天經地義,難以要求投入額外資源來對實施標的發展密度與對一定範圍的外部地區做相關衝擊以及外部經濟效益的檢討與整合,這本來就是政府相關單位的職責。「策略性再開發地區」的指定與如何發展、發展上限等等課題都應回歸都市計畫體系,根據都市整體發展之需要,在「主要計畫」與「細部計畫」中直接訂定最小開發規模、開放空間留設標準、綠覆面積……,以及調整容積建蔽率、允許使用項目,再編列好公共設施開闢項目、預算及時程,先把公共設施做好再引導高密度發展……等,本來就是訂定都市計畫、以及透過通盤檢討所要研議與執行的內容,也有利於民間開發者進行投資時之考量與遵循。

重新梳理都市更新是否是策略性再開發地區」劃定之適當途徑後,本文認為策略性再開發地區之劃設:

˙必須在都市計畫體系之通盤檢討中訂定,再納入主要計畫與細部計畫實施。

˙可開發密度上限應由通盤檢討給予完整之評估、規劃、調整及控管,不應以不具總量管制功能的容積獎勵任意為之。

˙必須是能符合「增進公共利益」之目的。

˙透過民間的都市更新實施者指定「策略性再開發地區」並給予容積獎勵的這種操作邏輯,不僅是一種方向上的謬誤,更是對都市計畫體系的破壞。

政府不應該將都市計畫閒置一旁,另借道〈都市更新建築容積獎勵辦法〉來將責任轉嫁到民間開發者身上,藉「引進民間資金與經營構想」之名,希望達到政府所想像、期待「策略性再開發地區」所達到的「策略性目標」。這種作法,連非都市計畫專業主管機關的監察院都可以發現是[1]各級政府欲達成其個別之政策目標」以相關法令「誘使開發商透過各種獎勵容積或容積移轉手段,增加土地利用坪效及價值」的卸責作為,這種捨全面觀照都市發展的都市計畫管道不取,而要採取「造成都市計畫之毀壞,使得公共設施成本增加,形成部分人享受容積獎勵,卻要由全民買單之亂象[2]的都市更新的作法,將加速都市發展的崩解,所造成之傷害亦將延續到未來世代。



[1]   監察院(2010),099000236容積案糾正案文1027(定稿),監察院2011.11.03審議.糾正案號099內正0040.

[2]   〈立法院公報〉,vol.99, no.65「委員會紀錄」.提案人:邱議瑩,陳明文,簡肇棟;2010/1021提案,2010/1025通過。

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