都市更新要考量土地權利整合之易行性?-〈都市更新條例施行細則〉之邏輯疑義

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2012.03.02

(本文於2012.02.28發表後獲得許多迴響,並有先進於留言板上提供寶貴意見,故作者再補充一些佐證與論述。篇幅略增,仍祈各界先進專家繼續給予指教)

一、都市更新為何需要考量產權整合易行性?

都市更新條例施行細則§5:「更新單元之劃定,應考量原有社會經濟關係人文特色之維繫、整體再發展目標之促進、更新處理方式之一致性、公共設施負擔之公平性及土地權利整合之易行性等因素」。條文內容大致符合〈都市更新條例(以下簡稱〈條例)§5:「應就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色,進行全面調查及評估,劃定更新地區」,唯考慮「土地權利整合之易行性」一項並不在都市更新母法考慮的要件中。再對照〈條例§1:「為促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益,特制定本條例」,「土地權利整合之易行性」顯然也與立法宗旨無關。為什麼推動都市更新需要將「土地權利整合之易行性」列入考量?

私部門之土地開發因不具公共利益而將「土地權利整合之易行性」列入考量因素並無特別之處,甚至可以說是關鍵。不易整合的背後可能是土地價格偏高、產權複雜致使取得變數太多、整合時間遙遙無期等因素,反應到開發成本就是預期利潤不足甚至虧損,這本來就是營利事業所不能讓步的。但是,除非〈條例〉是為了私部門之土地開發利用而設計,否則依立法宗旨所明揭、是為了「增進公共利益」而訂定相關法律,而又將「土地權利整合之易行性」視為是實施都市更新事業所需要考量的因素,在邏輯上是不是有點自相矛盾?

二、現有法令規定下的產權整合

不能符合「增進公共利益」的街區重建(整建、維護)即不符合〈條例〉立法之意旨,自不應該給予公權力輔助土地權利整合甚至各種優惠與獎勵,受人民託付執行公權力的公職人員亦應嚴予把關,此為常識、自不待言。

都市更新條例施行細則〉所指許考量「土地權利整合」之更新單元必定是屬於〈條例〉所揭示的三種舊市街地更新劃定類型,包括符合§6的「優先劃定[1]§7迅行劃定[2]情況之地區。前述兩種地區透過更新重建來「改善居住環境」很明顯的是符合「增進公共利益」之立法宗旨。況且,在〈條例〉訂定之前,針對符合公共利益的舊市街地更新之產權整合問題,亦已有完整的法令規定可以依循。其一是可以採「區段徵收[3]方式進行,如:

—    根據〈土地法§208§212:「國家因左列公共事業之需要,得依本法之規定,征收私有土地……九、其他由政府興辦公共利益為目的之事業」。

—    根據〈土地徵收條例§4:「有下列各款情形之一者,得為區段徵收……二、舊都市地區公共安全衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者」。

—    根據〈平均地權條例§53:「各級主管機關得就左列地區報經行政院核准後施行區段徵……二、舊都市地區公共安全公共衛生、公共交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。」

另外,也可以採「市地重劃」方式辦理舊都市地區的重建更新,所適用之法令規定為:

—    平均地權條例§56:「各級主管機關得就下列地區報經行政院核准後辦理市地重劃……二、舊都市地區為公共安全公共衛生公共交通促進土地合理使用之需要者」。

—    市地重劃實施辦法§7:「都市計畫指定整體開發之地區,其以市地重劃方式開發者,應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍,並得分區辦理市地重劃」。

而透過「區段徵收」方式進行土地整合以實施舊市區更新的要件是由「國家需要」、「政府興辦」、「主管機關報經行政院核准」,與〈條例§6§7由政府劃定之意涵一致,原則上沒有「同意門檻」的限制[4]。而透過「市地重劃」方式辦理者,除由「主管機關報經行政院核准」外,只要符合土地所有權面積及人數超過半數同意[5]即可進行。

事實上,在有〈條例〉以前,全國各地就有許多由政府辦理的舊社區更新改建。以台北市為例,在1981-1991年的10年間有萬華柳鄉社區(區段徵收)、松山區八德路饒河街口(區段徵收、市地重劃)、大同區大龍段蘭州國中北側(區段徵收)、中山區台北工專北側(區段徵收)[6]等案例,政府的檢討並沒有反映出整合困難之問題[7]。而民間私部門的開發方面,亦在法律未特別給予土地整合的協助下,已經有數不清的「合建分售」、「合建分屋」所進行的協議合建式更新,舊市街地重建的產權整合並無「無法執行」的問題。

三、「自行劃定」難以具備公共利益

除了「優先劃定」與「迅行劃定情況之地區,〈條例〉揭示的第三種舊市街地更新劃定類型是規範在§11「未經(§6§7)劃定應實施更新之地區,土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境,得依主管機關所定更新單元劃定基準,自行劃定更新單元….」。這種一般稱為民間「自行劃定」的定義如稍微對照§1§6§7及相關規定來看的話,就會發現邏輯上的問題,這些問題一直被模糊處理,行政機關與立法機關有必要明確釐清。這些問題就是:

—    什麼樣的「舊都市地區」是不屬於「優先劃定」與「迅行劃定」所敘述的情況、但也符合公共利益、有必要導入公共資源與公權力進行更新的地區?

—    為什麼不被列入「優先劃定」、「迅行劃定」的私有土地或建築,為遂其私益而為「促進土地再開發利用」及「居住環境改善」之作為時,政府要同意其用「自行劃定」之理由讓全民買單、協助其成就?

—    為什麼民間個人或團體透過「自行劃定」,就可以強制要求無「促進土地再開發利用」及「居住環境改善」意願之利害關係人參與都市更新?

—    什麼情況下,透過「自行劃定」而將範圍內之工私有土地及建物更新後,再交付給私人使用是符合公共利益?

營建署的一份解釋函令是這樣寫的:「都市更新條例之訂定,係經立法院審議通過,……。爰有關都市更新事業之實施,悉依都市更新條例及其相關子法規定辦理,具有公共利益[8]。套用這樣的邏輯,如果營建署對於§11的「自行劃定」是否符合公共利益[9]出具一份解釋函令的話,應該就會是「〈條例§11的『自行劃定』是訂定在〈條例〉中、經立法院審議通過,所以依§11規定而『自行劃定』、『實施』的更新事業皆是依規定辦理,具有公共利益」。

我們可能永遠都不會從營建署這邊知道「自行劃定」到底符合什麼樣的公共利益,不過順著這種掩耳盜鈴的思維,就不難理解為何在「住宅價格與所得比」飆高到14.3[10]、萬華大同地區尚有許多窳陋住宅亟待政府主導更新時,台北市可以接受如媒體集團總部的「聯合報大[11](已拆除)、忠孝東路的豪宅「一品大樓[12]、觀光飯店的「六福客棧[13]「依法申請」的都市更新事業。因為「依法辦理」的原則允許私部門藉「自行劃定」、「自行實施」之規定得以「促進土地再開發利用」而獲得利益之增加,這種明顯不具公共利益的不動產開發案可以依法申請為都市更新事業計畫,獲得各種優惠獎勵,遑論數以百計「誘發短期投機炒作、使得國民所得成長速度遠不及房價上翻速度的發展[14]的都市更新豪宅了。這種都市更新型的「土地權利整合之易行性」,不應該是法律所要考量的。

四、都市更新政策向財團傾斜

更令人困惑的是,在〈條例〉大量加碼釋出各式各樣前所未有的優惠[15]獎勵[16](特別是容積獎勵)以及公權力的輔助[17](特別是同意檻降低以及強制拆除)措施來促使土地整合更容易後,政府不僅沒有能將公共利益鮮明的「優先劃定」與「迅行劃定」地區透過重劃、徵收等方式來整合利害關係人(stake holder)之產權以推動都市更新,反而同意訂定§10「經劃定應實施更新之地區,其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元……,申請當地直轄市、縣(市)主管機關核准,自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業,或委託都市更新事業機構為實施者實施之」,以及§11的「自行劃定」、「依前條規定,申請實施該地區之都市更新事業」,為私部門主導都市更新建立了一個適法性管道,為市場導向的房地產導開闢一條取得都市土地的專屬高架道路。最後的結果是,不管是誰來劃定,最後政府都得以消極不做為地卸除主辦或主導都更的責任,讓不具公權力的私部門為公共利益下定義、主導影響人民財產權分配的都市更新。

甚至,公部門亦未善盡基本的監督角色,仔細的判別所謂的「多數決」所決定的是「不特定對象多數人」之「公共利益」,還是「特定範圍」內「特定團體」的「集體利益」?更不敢對於不具公共利益的民間協議合建堅持「全體同意」的門檻,多次配合修改§25-1將門檻調降到「私有合法土地及建築面積比例>4/5,即不計人數比例」,形成「強徵條款」。所以我們看到了立法時為何要先預設「土地權利整合易行性」邏輯的作用,是否就是在為不具公共利益的「自行劃定」預設修法鬆綁的根據。「低門檻」形成不具公共利益的不動產開發得以「強徵」,再搭配§36的公權力輔助「強拆條款,讓都市更新怨聲四起,無怪乎飽受民意質疑都市更新是一個向財團傾斜的政策。

五、產業化的都市更新政策

事實上,在〈條例〉公告實施前,甚至是國民黨立委謝欽宗提出「都市再開發條例(草案)[18]之前, 19972月由行政院經建會所提出的「都市更新方案」中就把都市更新的目的訂為「1.改善市容景觀、維護公共安全;2.合理利用都市土地3.刺激景氣促進產業發展4.提升生活品質提高競爭力」,認為政府是不可能做好都市更新的(權利關係人與政府對推動都市更新之目的認知有落差、以往公共品質未具公信力),加上都更誘因不足致民間意願不高,所以將都市更新的執行定調為「政府應設置專責機構積極推動,創造誘因及提供必要公權力協助,並獎勵民間興辦為主(經建會,1997:p4-5)[19]的一種「產業政策」。

與謝欽宗立委版本認為都市更新劃定之權責為「當地直轄市、縣()主管機關」完全不同,同年920日行政院提出之「都市更新條例(草案)」,認雖為都市更新地區的確應由主管單位做整體考量後來劃定之,但基於「避免地方政府因經費與人力之限制,至更新地區劃定之標準過高,損及未被主管機關劃定為更新地區之居民辦理都市更新,改善其環境品質之權益」,故需另闢「自行劃定更新單元,申請實施都市更新事業」[20]之蹊徑[21]。提案與法案審查討論都沒有針對如何訂定合理的劃定標準,如何引用民間龐大的都市計畫技師、建築師以及相關學門的大學教授專業資源協助進行劃定突破政府人力之限制,只便宜行事(或明修棧道暗渡陳倉呢?)地把責任交給了民間「自行劃定」與「自行實施」,終至種下了都市更新淪為財團房地產開發工具的禍因。

六、回歸公共利益來面對整合問題

過去舊市街地更新重建的過程固然並非沒有居民的抗爭,然政府政策訂定與執行時與民眾溝通以獲得支持本來就是政府應該重視並確實做到的[22],遑論人民對於其財產權要如何處分是憲法賦予之自由,從政府為促進公共利益而推動都市更新的角度,怎麼可以把整合之易行性放在前面考量,豈不本末倒置?

即便為執行之效率而對於「土地權利整合易行性」有所考量,衡量之根源應在於係爭計畫是不是真正能增進公共利益、執行的過程是否與利害關係人建立起可以對等充分溝通的平台……等等基於尊重憲法保障人民基本權之下、必要且因該具備之作為。不能為了讓土地整合變容易,而由政府釋出各種的優惠獎勵甚至公權力的輔助等,特別是針對不具備公共利益基礎的「自行劃定」大開方便之門,因此而受到利益輸送之評議實不足為奇。有如先給五花八門的零嘴吃,以換取偏食的小朋友好好吃正餐的意思一樣,導致現在的都更如果不是「一坪換一坪外加一個車位」[23]就推不動了。

為增進公共利益所做的都市更新應考量的是〈條例§5所列之「都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色」,加上§9規定「經劃定應實施更新之地區……直轄市、縣()主管機關得自行實施經公開評選程序委託都市更新事業機構、同意其他機關」。即便基於「由下而上」的民眾參與政策訂定而保留如§11的「自行劃定」規定,也應謹守「全體同意」之門檻,並由政府嚴格審理其更新事業是否的確具有增進公共利益之效益,使給予獎勵與輔助,協助其公開甄選實施者。是以,若是把握「公共利益」為權衡之中心思維,其實,依現行法令進行產權整合不應該要有額外衍生之顧慮。

本文要強調的是,不符合公共利益、即便是政府主導的計畫,都是一種侵犯憲法保障人民基本權的不當作為。但是,既然經評估(§6§7)後是符合公共利益的都市更新計畫,就要在尊重人民基本權的基礎之上,完備各種必要的溝通程序以及對等補償之措施,不計一時之謗譽、義無反顧的去做。並不需要透過最為輿論所詬病的容積獎勵等各種優惠措施,來降低產權整合的困難度,用都市更新獎勵去滿足地主與建商的開發利益,反而是不公不義、造成土地整合困難、徒增社會紛爭的根源。


[1]   有下列各款情形之一者,直轄市、縣 () 主管機關得優先劃定為更新地區︰
一、建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足,有妨害公共安全之虞。
二、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小,足以妨害公共交通或公共安全。
三、建築物未符合都市應有之機能。
四、建築物未能與重大建設配合。
五、具有歷史、文化、藝術、紀念價值,亟須辦理保存維護。
六、居住環境惡劣,足以妨害公共衛生或社會治安。

[2]   有下列各款情形之一時,直轄市、縣 () 主管機關應視實際情況,迅行劃定更新地區,並視實際需要訂定或變更都市更新計畫︰
一、因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞。
二、為避免重大災害之發生。
三、為配合中央或地方之重大建設。

[3]   土地法§212:區段征收,謂於一定區域內之土地,應重新分宗整理,而為全區土地之征收.根據〈都市計畫法§68:「辦理更新計畫,對於更新地區範圍內之土地及地上物得依法實施徵收區段徵收」。

[4] 根據〈平均地權條例§54:「各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時,應依本條例§10規定補償其地價」;§55:「原土地所有權人不願領取現金補償者,應於徵收公告期間內以書面申請發給抵價地(同〈土地徵收條例§40);而〈區段徵收實施辦法〉中有§4:「土地人會同當地直轄市或縣()主管機關及其他相關機關勘選區段徵收範圍」及§6:「土地人於報請中央主管機關核定開發範圍」,其地上物之拆遷安置也是由「土地人會商直轄市或縣()主管機關訂定拆遷安置計畫」(§17)

[5] 根據〈平均地權條例§56:「重劃地區私有土地所有權人半數以上,而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者,表示反對時,主管機關應予調處,並參酌反對理由,修訂市地重劃計畫書,重行報請核定……」;§57:「私有土地所有權人半數以上,而其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數者之同意,得申請該管直轄市或縣(市)政府核准後優先實施市地重劃」。根據〈市地重劃實施辦法§2「市地重劃由中央、直轄市或縣 () 主管機關辦理」。其實施,除因重劃之「折價抵付共同負擔之土地」超過區內總面積45%以上之部分需要所有權面積及人數>1/2同意是否願意列入共同負擔以外(§23)無須徵得土地所有權人同意
而如果不是由政府辦理,根據〈平均地權條例§56,所有權面積及人數皆>1/2時得「自行組織重劃會辦理」;根據〈獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法§3「前項重劃會,係以自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員」;§7「自辦市地重劃……徵求土地所有權人同意……。前項徵求土地所有權人同意,應向全體土地所有權人為之」

[6]   臺北市政府工務局(1991),《臺北市都市更新獎勵措施與制度之研究》,台北市政府工務局都市計畫處委託;國立政治大學地政學系研究.計畫主持人:張金鶚.

[7] 根據1997.02行政院提出「都市更新方案」中,「權利關係人之土地權屬零細」雖是推動都市更新問題之一,但並未提出「區段徵收」或「市地重劃」是執行都市更新困難之原因。過去「區段徵收」有因徵收補償金認定問題引起抗爭,但在導入容積獎勵以及權利變換後,此問題已可相當程度解決,關鍵仍不在區段徵收或是地重劃的方式。

[8]   詳:內政部98.5.21營署更字第0980032581號函。

[9]   有一典型的說法是「都市更新採多數決,多數人同意就具備公共利益」,筆者已於20111114發表過「都市更新條例的多數決不具備反應公共利益的基礎」一文加以辯證,容本文不在贅述。http://kelwinwang.pixnet.net/blog/post/83110107_

[10] 台北市的「住宅價格與所得比」(Hose Price to Income Ratio, PIR)2009年上半年為8.89(同期全國平均6.65、台中5.56、高雄5.21)2010年上半年達10.87(同期全國平均7.69、台中6.67、高雄6.44),然而到了2010年第四季已經跳到14.3(同期全國平均8.9,台中7.1、高雄6.4) (財團法人國土規劃及不動產資訊中心,2010)

[11] 位於台北市忠孝東路四段、聯合報業所擁有的聯合報大樓(9樓與12樓兩棟)2010年拆除,申請都市更新將改建成地下5層、地上30層住辦大樓(21~30為單價預估150~200/坪之住宅)

[12] 一品大樓為14層鋼筋混凝土造(民國67年興建)住宅大樓,也是前副總統連戰之住所,〈都市更新條例〉即連戰擔任行政院長任內提出。

[13] 六福客棧是11層鋼筋混凝土建築,擁有221個房間單元的國際觀光飯店,2011.10.06於證交所重大訊息公告以「臺北市中山區長春段三小段286地號」一筆土地、單一所有權人申請都市更新案。

[14] 詳審計部(2011),中華民國99年度(9911991231)中央政府總決算審核報告(含附屬單位決算及綜計表).審計部: 2011.07.29公佈..

[15] §46:土地及建築物得減免相關稅捐;§49:都市更新事業機構得減免營利事業所得稅額;

[16] §18:實施都市更新之規劃設計費(或實施經費)得由都更基金酌予補助;§44:各種容積獎勵;§45:公共設施保留地之建築容積移轉至其他建築基地使用;

[17] §36:權利變換範圍內應行拆除遷移之土地改良物應自行拆除或遷移、實施者亦得代為拆除或請求相關機關強制代為拆除;

[18] 1997419,立法院第3屆第3會期第16次會議由謝欽宗委員以「院總第248 委員提案第1798」「立法院議案關係文書」所提出的「都市再開發條例(草案)」。

[19] 詳行政院經濟建設委員會1997.02提出之〈都市更新方案:p4-5

[20] 1997920,立法院第3屆第4會期第4次會議由行政院以「院總第666 政府提案第5858」「立法院議案關係文書」所提出的「都市更新條例草案」。

[21] 反而是當時為在野黨的民進黨黨團由立委張俊宏具名於1995125所提的「都市更新條例(草案)」有擬定「非計畫範圍內之更新」,理由與行政院版相同,是偏向由民間主導更新的立法邏輯。

[22] 區段徵收實施辦法§5:「區段徵收評估報告書,應記載下列事項……八、土地所有權人意願」;〈市地重劃實施辦法§8:「主管機關勘選市地重劃地區時,應就左列事項加以評估:……二、土地所有權人意願」;

[23] 此為台北市長郝龍斌於201008.01起實施的政策,藉由大幅放寬容積獎勵已達到「免費一坪換一坪」。這想政策被市府自己定位成「歷史性政策」。詳:台北市政府新聞稿〈歷史性政策 郝龍斌:放寬容積率加速都更 一坪換一坪 萬市民受惠〉, 2010-04-24.

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