王章凱的觀察/Observation from Kelwin Wang

從都市更新到都市再生－關鍵字探源(II) “slum clearance”

王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2012.04.17

如果說“urban renewal”的前身是“urban redevelopment”、“urban reconstruction”，其實，追根究底往前追溯還是“slum area clearance”(窳陋地區清除)、或“slum clearance”(窳陋清除)。英國在1945年前的都市內城區規劃，主要是從公共衛生角度開始的“slum clearance”(王章凱、黃健二, 2009)。而近代的“Urban Re-”發展的里程碑，工業革命(Industrial Revolution, late 18^th-early 19^th centuries)的發生，使得人類的生活、社會與經濟情況快速改變，可說是促使都市快速發展、同時也快速衰敗的重要時間點。

一、英國的“slum clearance”

(一)都市發展引發公共衛生危機

由於快速發展的製造業提供了大量就業機會，隨著資本主義的發展、企業家不斷投資工廠，勞工階層的住宅圍著大型工廠的興建而發展成高密度的住宅區，形成了大大小小的城鎮，使得英國的城市在很短的時間內快速發展成為都會城市(metropolis city)，英國從1750年以後，人口有明顯的增加，而且是往城市集中。

由於因應勞工階層居住需求的住宅必須是能夠短期內大量的供給，加上勞工因為收入的關係對於居住品質的期望也是最低的程度。根據Robert Park與Ernest Burgess於1923年提出的都市發展同心圓模型(concentric zone model)，工人住宅是緊挨著中心商業區以及工廠分佈的過渡區(transitional zone)興建，不僅土地是有限的，也是都市早期發展的地區之一。19世紀的英國開發商為牟取高額利潤，就是在緊挨著中心商業區與工廠周邊密集地修建了大量“背靠背房屋” (back-to-back house，兩排房屋背向而建，只有前窗而沒有後窗)的住宅區。緊密的建築配置，空氣不對流、間距小、市政公用設施極不完善，平均每間居住7人，條件極為惡劣。

第二次世紀霍亂大流行(1829-1851)在1832年傳到包括英國在內的歐洲，造成大範圍的傳染與死亡，讓英國注意到勞工住宅的擁擠與髒亂必須要特別加以處理，英國國會因此在1842年起制訂了相關的公共衛生法案。當John Snow醫生(1813-1858)[1]在1854年發表霍亂疫症源於極為簡陋的供水與污水排水系統的研究後，公共衛生更成為都市政策中最主要的內容，下水道、供水系統與道路的改善甚至佔掉當時都市政策支出的一半以上(Millward，2000:p56)。

(二)居住環境改善時期

1866年頒佈的〈公共衛生法案〉(The Sanitary Act)強制地方當局[2]要改善並移除造成地方公共衛生危害的狀況。地方當局也要負責提供污水下水道系統、供水系統與街道清潔。此法案規定所有的住宅排水必須連結到一個主要的下水道幹線，明確的限制住宅不得以地下室作為居住空間，並制訂「過度擁擠」的定義。每一個城鎮都任命公共衛生督察員，授權內政部在地方當局無法移除的嫌惡環境時採取行動。因此，當1868年霍亂三度襲擊英國時，由於排水系統改良顯現成效，感染率與死亡率都降低，居住在大城鎮居民的平均壽命比全國平均高一倍(Baines & Woods, 2004:p37)。1870年代英國政府甚至要求地方政府必須提報做了哪些公共建設(Leunig and Swaffield, 2007)。

1868年的〈工匠住宅法案〉(Artisans Dwelling Act，又稱為Torren’s Act[3])，授權地方當局強制要求勞工住宅的所有人，要將位於都市地區過度擁擠、有礙公共衛生、不適合居住之勞工住宅自費拆除或整修改善。立法目的在促使勞工階級之居住環境的改善，然而該法案僅針對建築物本身妨礙公共衛生的部分強制要求改善，以提升個別居住者的居住品質，對於都市整體的改善仍然有限。

整個階段，如果定義為pre-U.Re時期，可以說是公共衛生政策催生了都市計畫。依照英國的相關法案的立法軌跡，都市計畫與相關法案立法的目的並不是為了要作為未來新建一個都市的外來做準備，不是指導方針或管理規則，而是要解決立即的都市公共衛生條件的惡化、居住環境的窳陋與頹敗找出解決之道。

(三)窳陋清除時代

隨著人口不斷往都市集中，光對個別的公共衛生條件加以規範已不能阻止環境的惡化，英國也出現大量的貧民窟(slum area)，因此立法進行窳陋地區清除的行動隨之展開。1875年的〈工匠與勞工住宅法案〉(Artisans and Labourers Dwellings Improvement Act，又稱為Cross’s Act[4])就是要透過大量的拆除改建(demolition and rebuilding)來提升勞動階層的生活水準(Leunig & Swaffield，2007)。此法案授權地方當局為有礙公共衛生之住宅區擬定大規模的拆除重建計畫，以及援助勞工的緊急搬遷與重安置。與Torren’s Act不同的是，Cross’s Act不僅針對建築物範圍，也將鄰近地區納入整體規劃。法案也明確規定，因安置拆遷戶所重建的勞工住宅單位數，不得少於計畫拆除的勞工住宅(行政院台灣北區區域建設委員會, 1970:p95)，此一法案的出現不僅促使勞工階級之居住環境的改善，也大幅改善了當時英國的都市居住環境。許多文獻都以美國1949年的住宅法案(Housing Act 1949)為最早有關都市更新的法案。根據美國Fannie Mae Foundation的研究(Lang & Sohmer,2000)，1949年以前(美國)的確沒有由政府直接介入都市硬體環境型塑的法案規定。該文僅研究美國領土範圍，如果以海牙「第一屆國際都市更新會議」對都市更新意涵的界定來看，早在1875年英國的〈工匠與勞工住宅法案〉就是政府直接透過大量的拆除與重建來提升勞動階層的生活水準(Leunig and Swaffield，2007)。與美國相較，英國至少早了75年，可以說是世界各國最早立法進行都市更新的法案。

二、美國的“slum clearance”

與英國一樣，19世紀到20世紀初期的美國並沒有當今所熟知的“Urban Re.”觀念，也是都會區的公共衛生問題。與英國不同的是，美國是一個移民國家，沒有歐洲國家數百年的都市發展，但是工業革命帶來的急速都會化發展，一樣發生在美國。1810年，紐約市的嬰兒死亡率是出生率的12%~14.5%；到了1850年，死亡率提昇到18%；1860年再提昇到20%；1870年為24%。嬰兒死亡率是隨著生活環境的惡化而來的，因為從1835年以後，過份擁擠已經成為新建的平價公寓的標準規格(Mumford, 1961:p474)。

(一)工業革命的都市形成

18世紀末、19世紀初的美國城市發展是驚人的。1764年聖路易(St. Louis)建立時，移民者才畫出匹茲堡(Pittsburgh)的第一份地圖，1815年匹茲堡已經是一個擁有8,000人口民的繁榮工業城市(Wade, 1958)。雖然1819年的經濟恐慌[5]讓美國城市的發展減緩，不過也只是短期的。辛辛那提的人口很快地從1815年的6,000人增加到1830年的25,000人；更西部的路易維耳與聖路易的擴張更是驚人，當密西西比還在6,000人時，就宣稱居民超過10,000人(Wade, 1958)。在工業革命展開後的50年間，紐澤西(New Jersey)的帕特森(Paterson)人口從1840年的7,500人，到1890年已達68,000人；同一時期費城(Philadelphia)也從不到10萬人成長到超過100萬人；匹茲堡(Pittsburgh)與Allelion也從31,000人成長到33萬多人(Marshall, 1937:p110)。 

(二)1840~1860:公共衛生導向的都市改造運動

快速發展的工業經濟，吸引窮人與勞工階級移民大量湧入城市尋求工作機會，貧民窟不僅依舊然存在，更變本加厲(Lubove, 1962; Hoffman, 1998)。大約在1850年起，工作機會向都市集中強烈地影響了新移民居住地區的區位及特徵，他們大多數尋找接近工作地點的低成本住宅。在工業革命之前，首富階級通常在城市外開發小型與獨立的區域做為住宅使用，當市中心一出現工業的與商業的發展時，他們便加速地外移。不過，交通的不便大大地限制了郊區的居民，當適當的系統開發後，中產階級也開始從市中心搬到周邊城市，搬空的住宅區又隔間成小坪數住宅提供給新移民，以便離工作地點近一些(Ward, 1971)。近都市中心的住宅地區雖然因而種族混雜，但同一種族還是住在同一個地區，最後終於淪為貧民窟(ghetto)。

(三)1860之後

1863年3月，南北戰爭期間，Lincoln總統下令徵兵30萬。7月11日，紐約開始徵兵，一些貧窮的移民迅速組織起來抵抗徵兵辦公室，然後衝擊警察局。這個事件共有五萬人參與進行打砸搶，持續了四天，死亡100人，經濟損失巨大。正是由於這次騷亂，公眾第一次意識到城市內居住環境和條件惡劣，一些人組成了公民聯合會，調查公共衛生情況，從而引發了房屋租賃改革運動。

1867年美國第一部住房租賃法頒佈，法律規定了住宅的基本要求。這之後經過多次補充，其他城市也相繼出臺類似的、控制規劃、設計和建造住宅的法律。這些法律雖然不可能從根本上解決貧困，但它們確實改善了底層人民的居住環境。從今天的眼光看，這些法律是城市規劃和建築法規的混合物，因為在它們當時出臺的時候，對於總體上的城市規劃和單體上的建築設計與施工並沒有清晰的分界。對於專門控制城市如何發展和土地如何使用的需求，之後將越來越明顯。

19世紀主要是農村人口的美國在60年代經歷了一場城市高速發展的階段。1830年有8.7%的居住在2,500人以上的城鎮，到30年後的1860年左右已達到20%(Kotkin, 1999; Gunderson, 1976:p544)，再到1910年居住在城鎮的人口已經達到45%。這不是農村人口全部移往城鎮，因為農村人口也成長一倍，而是城鎮人口從1860年的600多萬成長到1910年的4,200多萬(Gunderson, 1976:p544)，成長了7倍之多。十年之後的1920年美國居住在都市的人口已超過50%(Marshall, 1937:p110)。

Marshall指出(1937:p110)，住宅設施的擴增遠不及人口湧進都市的速度，擁擠的問題對都市所有階層都造成影響。首先造成富有階級出走郊區，隨後中產階級也跟著外移，然後，這些住在郊區優美環境的地主們在等待房地產利益增值前，將手上的廉價公寓以最少的支出、最高的租金出租給負擔不起更佳生活環境的低收入與勞工階級。

紐約、波士頓、芝加哥擁擠的狀況達到人均住房面積僅有3㎡；城市裏許多公寓並非住宅，而是工廠和生產車間。貧困、骯髒、疾病、犯罪在城市中滋生，成為城市的主要問題。當時美國只有少數城市所擁有的下水道污水系統，分佈範圍還不到街道長度的一半，大部分的家庭還是依賴私人的地窖或器具來處理排泄物。Philadelphia的百萬居民飲用水是取自每天有1300萬加侖的污水排入的Delaware River的水(Nevins, 1927)。公共衛生的不足伴隨而來的就是斑診傷寒、傷寒、猩紅熱，在1899年到1907年間，Philadelphia的每千人1.3人傷寒死亡率是當時世界最高的(Wing, 1909)。

當時勞工的薪資也不高，甚至在鋼鐵廠與鐵道公司的勞工一週需工作七天，每天工作12小時(Devine, 1907)。然而1873年的大恐慌(The Panic)替鐵路公司工作百萬勞工中有半數失業，每一個大城市都看得到等待領取救濟品的隊伍(bread line)排得很長，平均薪水下降10%，在1890年之前都無法回到之前的水平(Nevins, 1927)。1907年的研究指出，Pittsburgh的薪水雖然還沒有低於其他城市，但卻低於物價，收入無法維持家庭的生活水平(Devine, 1907)。工業革命之前大家還有一塊地可以種田維持溫飽，工業化之後，似乎只剩下痛苦與混亂。Pittsburgh、Chicago、Detroit以及Cincinnati充斥了幫派，當人口成長一倍時，謀殺案件同時也變成四倍(Schlesinger, 1933)。(待續)

參考文獻

王章凱,黃健二(2009),〈從都市更新到都市再生的迷思－我國都市更新政策要從英國都市再生思維學習到什麼？〉，2009年第十二屆國土規劃論壇。台南：國立成功大學都市計畫學系，2009-3-16。

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