王章凱的觀察/Observation from Kelwin Wang

讓〈都市更新條例〉回歸都市計畫體系

王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2012.04.18

淡江大學教授黃瑞茂老師呼籲檢討〈都市更新條例〉修法時，應同時考慮將都市更新回歸都市計畫體系，然一直沒有出現在內政部或台北市都市更新顧問小組的討論之中。

有一種意見是「都市更新」本來不就是受到「都市計畫」的指導嗎？因為〈都市計畫法〉裡面有一個「舊市區更新專章」，〈條例〉當然是出於此一專章，而另訂一專法的原因是相關約束事件或性質的相異或文字篇幅、詳細程度、具體程度的控制掌握，才能就細節去規範，基於法的明確性及較能貼近事實適用而優先適用。將指導性質的法律與適用性質的條例、細則等類規範若混為一體，會增加法律在運作、增修及適用上的困難度。故不支持回歸〈都市計畫法〉的構想。

關於〈都市更新條例〉(共有61條)回歸〈都市計畫法〉之下會不會因為條文過於龐大而不能操作，或是改以〈都市計畫舊市區更新施行細則〉或〈舊市區更新施行辦法〉的方式回歸都市計畫節制等等可能性，希望有專精法律理論的先進能提供各種正反意見供大家思考。但黃瑞茂教授所謂的「都市更新條例回歸都市計畫體系」應該是基於「都市更新計畫」已經凌駕於「都市計畫體系」之上，造成了種種的問題所提出的呼籲。

前年立法院以決議方式批判都市更新「造成都市計畫之毀壞，使得公共設施成本增加」[1]，所談的根源之一就是內政部於99年9月30日所頒佈之台內營字第0990807669號令「…有關都市計畫主要計畫中有基準容積及各項獎勵容積加總後之總容積上限規定者，仍不得以該主要計畫規定內容，逕予限縮各該目的事業主管機關基於相關法律授權審核給予獎勵...」，使得容積獎勵得高於原始都市計畫主要計畫設計之負納量，破壞都市計畫主要計畫所載容積上限限制。

監察院也曾糾正內政部「各式獎勵容積之累加竟無上限規定，致都市計畫法基準容積率(法定容積率)制度名不符」，指出在都市發展管控上凌駕都市計畫法的不止是〈都市更新條例〉，還有〈大眾運輸系統土地開發辦法〉、〈文化資產保存法〉、〈古蹟土地容積移轉辦法〉，〈建築技術規則〉中的〈實施都市計畫地區建築基地綜合設計規定〉、〈增設公用停車空間鼓勵要點〉。

〈都市更新條例〉優於〈都市計畫法〉，致使其最重要的執行工具「容積獎勵」不受都市計畫之節制這一點，如果不是回歸都市計畫的架構，恐怕有許多根本的問題是無法解決。上述的容積的總量管制，可能就不是單純對〈都市更新條例〉修法就可以解決的。

首先是〈都市更新條例〉在立法時是被定位成「特別法」[2]。依照〈中央法規標準法〉§16：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用」。是優於的「普通法」〈都市計畫法〉，本質上可以說就是一個凌駕〈都市計畫法〉的設計。

其次，內政部於2010年9月30日發佈的「台內營字第0990807669號令」(行政命令)：「有關都市計畫主要計畫中有基準容積及各項獎勵容積加總後之總容積上限規定者，仍不得以該主要計畫規定內容，逕予限縮各該目的事業主管機關基於相關法律授權審核給予獎勵容積(包括〈都市更新條例〉、〈大眾捷運法〉)之權力，各直轄市、縣(市)政府仍應依照都市更新條例及都市更新建築容積獎勵辦法相關規定進行實質審核」，就是賦予容積上限不受都市計畫管制的作法[3]。

更何況〈都市更新條例〉§20即已明揭 :「...都市更新事業計畫得先行依第十九條規定程序發布實施，據以推動更新工作，相關都市計畫再配合辦理擬定或變更。...」，亦即，都市計畫之細部計畫應配合都市更新事業計畫之需要辦理變更，足可證實目前的都市更新的施行是優於都市計畫的，而且只要不涉及主要計畫之變更，是很容易不受都市計畫所節制的。

事實上，檢討〈都市計畫法〉以及相關子法如〈都市計畫定期通盤檢討實施辦法〉等，對於是否能夠發揮指導推動都市更新功能的問題是肯定的。

〈都市計畫法〉§1：「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法」；§7第3項[4]：「都市計畫事業：係指依本法規定所舉辨之公共設施、新市區建設、舊市區更新[5]等實質建設之事業」。§63：「直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所對於窳陋或髒亂地區認為有必要時，得視細部計畫劃定地區範圍，訂定更新計畫實施之」[6]。

上述〈都市計畫法〉與舊市區更新有關的條文，除了§63把執行機關增加了直轄市[7]及精簡條文以外，其意旨甚至是條文內容至今皆未經修改，顯見〈都市更新條例〉是依據〈都市計畫法〉「舊市區之更新」專章發展出來的法令。而且，〈都市計畫法〉§63亦明訂都市更新處理的方式有為重建、整建、維護三種[8]，成為我國對都市更新的法律定義，〈都市更新條例〉§4也完整沿用。

而都市計畫「主要計畫」的功能在預計都市的25年發展情形(§5)，因此計畫的制訂必須涵蓋以下課題(§15)：一、當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析；二、行政區域及計畫地區範圍；三、人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計；四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置；五、名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築；六、主要道路及其他公眾運輸系統；七、主要上下水道系統；八、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地；九、實施進度及經費；十、其他應加表明之事項。同時，都市計畫「細部計畫」的內容也涵蓋(§22)：一、計畫地區範圍；二、居住密度及容納人口；三、土地使用分區管制；四、事業及財務計畫；五、道路系統；六、地區性之公共設施用地；七、其他；等七大項。

根據〈都市計畫定期通盤檢討實施辦法〉§5，都市計畫通盤檢討前應進行調查及分析推計之內容，以及§9：「都市計畫通盤檢討時，下列地區應辦理都市設計，納入細部計畫……三、舊市區更新地區」，舊市區要根據〈都市更新條例〉劃定都市更新地區，所操作的途徑與「都市計畫通盤檢討」一致。

對照〈條例〉§5劃定都市更新區必須由直轄市、縣(市)主管機關根據「都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估」，而「都市計畫通盤檢討」的工作已包含：一、自然生態環境、自然及人文景觀資源、可供再生利用資源à〈條例〉：原有社會、人文特色；二、災害發生歷史及特性、災害潛勢情形à〈條例〉：發展狀況、經濟關係；三、人口規模、成長及組成、人口密度分布à〈條例〉：發展狀況、原有社會、經濟關係；四、建築密度分布、產業結構及發展、土地利用、住宅供需à〈條例〉：發展狀況、原有社會、經濟關係；五、公共設施容受力à〈條例〉：發展狀況；六、交通運輸à〈條例〉：發展狀況。

也就是說，都市計畫通盤檢討足以針對老舊市區進行更新的檢討，並擬定整體計畫、劃定更新地區，再繼續進行個別的「都市更新計畫」的擬定，接受實施者提出「都市更新事業計畫」的申請。從這個功能與法律位階來看，〈都市更新條例〉並沒有定義出相同於「主要計畫/細部計畫」這種「指導性」位階的計畫。簡單講，如果〈都市更新條例〉是一個平行於都市計畫主要計畫或細部計畫的「舊市區更新計畫」，則整個依循〈都市更新條例〉所推動的都市更新工作便可以推論是缺乏全盤性的指導計畫。

或許我們會提出，根據〈都市計畫法〉§26條：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次」之規定，都市計畫通盤檢討有一定的時間性，無法滿足〈都市更新條例〉§7中有關「直轄市、縣(市)主管機關應視實際情況，迅行劃定更新地區，並視實際需要訂定或變更都市更新計畫」的機動性。不過也不要忘了，〈都市計畫法〉§27也授權當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所得以不受〈都市計畫法〉§26之時間限制，也可以針對緊急狀況應視實際情況迅行變更。其中，第一項的「因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時」即可解決如921賑災等的災後重建更新；第四項的「為配合中央、直轄市或縣(市)興建之重大設施時」是許多都市更新事業計畫所常引用的法源依據。

這邊要指出的，似乎〈都市更新條例〉所要規範或引導的都市再發展事業，都可以在既有的〈都市計畫法〉及相關法令中找到依循，或加以修法後納入既有法令體系，並不一定要獨立一個〈都市更新條例〉的體系。

當然，讓〈都市更新條例〉的一些創見思維，如「權利變換」，併回〈都市計畫法〉下，以解決過去「市地重劃」平面分配無法解決都市複雜產權的問題是必要的。全面檢討這些創建思維讓〈都市計畫法〉更符合時代的現狀，再將一些細節以及其下之子法改以規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則[9]的方式納為〈都市計畫法〉舊市區更新專章下的子法，固然不能不承認也是一個大工程，但比起都市發展方向多頭馬車、缺乏上限管控的黑洞問題，著手處理制度上的衝突, 使都市發展能回歸「有計畫的再開發利用」是更為值得努力的。

本文限於篇幅，不足以把〈都市計畫法〉及相關子法，以及〈都市更新條例〉以及相關子法做一次全面的比對，定有許多論述上的疏漏。但主要目的是提醒目前的都市更新的確有毀壞都市計畫體系之虞，並呼應黃瑞茂教授的提議、嘗試提出回歸都市計畫體系的可能性。至於真正的可行方案，自然需要更多前輩先進能提出卓越的見解。筆者也會繼續努力，也希望獲得各方的指教。