都市更新容積獎勵不是解藥

 

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2012.04.27

 

一、前言

 

社群網站上貼出一份從事接受實施者委託進行都市更新案規劃、申請的某顧問公司執行長(以下簡稱「該文作者」)寫的「都市更新容積獎勵是毒藥?是解藥!」的內容(以下稱「內容」),批判「都市更新容積獎勵的制度破壞了都市計畫容積總量管制的精神」是一種「完全與事實不符」的說法,認為「容積管制」是一種過時的「武斷靜態的假設及規劃

 

由於台北市樂揚建設在士林推出的「文林苑」案,在主管都市更新的內政部營建署發函請臺北市政府需釐清的幾項爭議[1]尚未獲得客觀結論之前,便採用強制拆除的方式排除不同意參與都市更新住戶,引起相當大的社會關注(以下簡稱「文林苑事件),有的批判、有的防衛、有的反省,而更多的一般老百姓是「驚醒」。批判與反省者的確普遍認為「都市更新容積獎勵的制度破壞了都市計畫」,這種聲音也來自「文林苑事件」發生前的監察院[2]、立法院[3]以及審計部[4]。該文作者完全不認同這種說法,認為是「落後半個世紀」、「無謂的意識型態爭辯」。

 

二、人口不再成長vs.容積獎勵不至於惡化環境品質

 

該文作者首先點出「整體都市之人口已經不再成長」,因此認為用容積勵為誘因推動更新「不致於」引起整體都市環境品質之惡化。並以台北市人口成長率衰退、人均居住面積上升的統計數據,佐證「都市計畫容積總量管制」是沒有意義的。這一點讓我想起一個建築營造業的生態。

 

因為心現場施工管控品質(包括偷工減料)時有風險,故結構技師設計鋼筋量時往往會超過結構應力實際需求。而現場施工知道設計鋼筋量通常都會超標,所以也就放心的偷工減料;然後結構設計得知現場已預期結構會有超量設計而放心偷工料,所以學到經驗、在下一個案例中又拉高安全係數……。一直到鋼筋排得太密,現場灌漿困難、混凝土無法完全包覆鋼筋產生握裹力將無法發揮應有的結構力,施工現場乾脆直接將混凝土震動器(concrete vibrator)勾在鋼筋上,或大量加水稀釋混凝土以利灌漿。結果鋼筋錢多花了,建築結構可能比預期的還要差,房子除了好好看以外,下一次大地震時會不會後轟然倒塌,大家只能祈禱「不至於」這麼倒楣,沒有人有100%的信心。

 

從「人口成長」與「容積」的相對關係來看。的確,台灣人口成長趨緩,甚至有負成長狀況[5],所以增加容積或許不致於」造成品質下降,因而放心大膽的釋出容積作為推動都市建設的誘因,會不會一不小心就「越界」[6]而仍不自知?

 

反之,如果可以據此認為增加容積獎勵具有正向地增加「人均居住面積」的效益,沒有其他的「外部不經濟(external diseconomy),那麼,順著這樣淺顯易懂的邏輯,我們是不是應該先想到一點:因為人口減少已經發生,同時間「人均居住面積」已經比以前增加了,是不是就沒有用獎勵容積來鼓勵拆除重建來增加「人均居住面積」迫切需要,不是嗎?這多蓋出一大堆的樓地板面積,是讓誰來來用呢?

 

三、容積獎勵與改善公共設施品質

 

或許說,用容積獎勵老舊住宅改建可以鼓勵建商在拆除重建老舊住宅時,把公共設施開闢起來或者提升品質,不然政府人不足、錢不夠,許多公共設施無力開闢,生活品質低落。好的,我們先放下「政府應盡職責」不議,免得討論過於擴散。讓我們再回到「人口與公共設施的邏輯。

 

人口降低是台灣的整體趨勢,所以主要問題應該不在提高「人均居住面積」上打轉,而是要提供更好的公共設施,是吧?所以所謂的「都市更新政策」中,對於「公共利益」偏低的私部門老舊住宅品質提升只要全力推動以「整修維護」來進行即可達到一定成效,更重要的反而是政府必須持續提升公共設施的服務水準。根據凱因斯的經濟理論,擴大公共建設的投資不僅能直接提升國人的環境品質,也可以帶動經濟發展,並直接增加就業機會。現在政策透過容積獎勵,讓資源經過住宅不動產開發者手上先用掉一大部分,再透過利益交換的方式讓公共設施被開闢出來,不是會有效益折減嗎?遑論「個別基地」所能提供的公共設施的規模是受到所有權範圍所限制(這點我們稍後會討論到)

 

更何況,鼓勵民間整建維修、政府專注公共設施改善,在不造成大量的拆除之前即可直接提升居住品質,更可減少無謂的建材消耗(人口已經不再增加了,不是嗎?)、節能減碳。更可貴且無法取代的是,社區既有的網絡不會拆散、人際關係不會撕裂、社區文化可以延續。

 

這樣的途徑一樣可以振興營建業。因為整建維修的工程技術比拆除重建的技術要更細膩精緻、投入的費用要更高,製造的垃圾更少,但累積的文化底醞更深厚。加上強化公共設施的建設可以嘉惠更多的關聯業種,在人口沒有成長、不需要額外的空間的前提下,用容積獎勵來推動生活品質改善似乎是緩不濟急,而且並不能造就更多的效益,以現在的情況來看,反而製造更多的紛爭。

 

當然我們必須承認,大力推動整建維修會使經濟利益在比例上比較偏重於營造業以及懂得透過整建維護進行開發的建設業,對於習慣用推土機思考的產業,的確沒有太多的利益可以輸送給他們。

 

四、一倍容積一倍人口?

 

該文作者稱,「假設今天全台北市全部容積增加一倍,難道人口就會突然增加一倍? 交通流量增加一倍? 污水排放增加一倍?」的確,個人也非常贊成不會是這麼簡單的比例問題,但容積提高的結果除了讓人均居住面積加大以外,不也會引導「低人均居住面積」地區的人口往「高人均居住面積」的地區移動,以獲得更好的生活品質,不是嗎?所以是不是容許我們白目一點地說:「改善一的地區的生活品質是要調空容積的同時也提高公共設施之服務能量」。用容積獎勵來作為改善公共設施的品質,不就等於把原來的生活水準再打回原點嗎?萬一不是期待的「不致於」,容積獎勵反而超額送出,環境品質不就會更糟糕嗎?

 

進一步討論容積獎勵是用來鼓勵私部門開發者協助政府改善窳陋地區環境品質的誘因,那麼,以台北市為例,更應該要先限定從萬華、大同等地區開始實施都市更新容積獎勵,獲得明顯改善後,再逐漸開放到次窳陋地區,以及其他地區,以免容積都獎勵在大安、中正這種公共設施相對充足環境優良的地區,而亟待改善的大同萬華地區卻乏人問津。

 

五、都市更新與可持續性發展

 

過去「花園城市」(garden city)與「新市鎮」(new town)發展所造成的都市蔓延(urban sprawl),使大面積的自然鄉村地區受到破壞。為了要從作為生產、就業基地的市中心回到城市外圍的住宅地區,就必須大量興建公共設施。相對於都市地區公共設施服務人口數較高,低密度的鄉村地區會讓公共設施服務成本極高、自然資源過渡耗竭。所以,都市更新的另一個目的是在廿一世紀的全球性可持續性發展(sustainable development)理念下,採取包括「緊密城市(compact city)與「混合使用(mixed use)在內的都市再生(urban renaissance)策略,透過都市更新手段調整都市結構與公共設施服務品質,並適度提高都會地區居住密度,讓人口能回流都市,建立一個可持續性發展的生活環境。

 

六、容受力是什麼?

 

說來說去,大家所爭議或辯護的「容積獎勵」,真正的問題應該不是在有沒有或是要不要設「上限」,而是出在都市的「容受力(carrying capacity)上。與其斷定「容受力並沒有學理明確的定義,不過一般的重點就是面前出入道路夠不夠寬」,毋寧說是該文作者對「容受力」重要性的輕忽。「容受力」包涵了環境容受力、設施容受力、經濟容受力、感官容受力與社會容受力五個面向(李家儂、賴宗裕,2002),是支持許多不同使用需求的自然與人造環境系統的能力,此能力等於是此一環境系統的根本侷限,跨過此一侷限,不穩定性、衰退或不可恢復的損害(instability, degradation, or irreversible damage)將隨之產生(Godschalk and Parker, 1975)。在Kyushhik Oh等人的研究中(Oh et al.2005),維繫都市容受力的是包含了能源、綠地、道路、大眾運輸系統(subway system)、飲用水供應、污水處理排放、廢棄物處理等七項的公共設施項目。我國〈都市計畫法〉§57之規定,公共設施之興修為直轄市、縣()()政府或鄉、鎮、縣轄市公所之責任,並明訂計畫的制訂必須涵蓋主要道路及其他公眾運輸系統、主要上下水道系統、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地(§15)。從容受力的實務面來說,顯然著重於「面前出入道路夠不夠寬」的說法,其實僅涵蓋非常低比例的容受力範疇。

 

簡單說,容積是一個地區「可支撐」的居住密度,而支撐這個居住密度的主要就是公共設施的量,不是表面的「人均居住面積」。〈都市更新條例〉逾越都市計畫的管制所造成的問題,如果僅停在表面上的「無總控的容積獎勵」(包括容積移入),然後很快的再訂一個(或拉大)容積上限,反而會造成更大的災難。「容積獎勵失控」連結的是公共設施的質、量沒有一個「整體調整計畫」。對都市整體來說,個別的更新事業所提供的只是片段、破碎,沒有相互串連的公共設施。

 

不談複雜的上下水道系統、交通等公共設施,換個淺顯的項目來做說明。假設「同一行政區」內「同一時期」核准了10個各提供40社區使用之公益設施[7]的「都市更新事業」,這些都更大樓各獲得上限為法定容積之15%的獎勵容積[8]、也順利完工交屋後,這個行政區並不會擁有有一個400的「社區使用之公益設施」。同樣的,同一行政區內有10個都市更新事業計畫完成,並不會造就該行政區有一個符合規範的上下水道系統、連接主要幹道的都市計畫道路或是大型公園,這些都要靠都市計畫的主要計畫或細部計畫來統籌實施,這也是一直以來缺乏「都市更新計畫」作為「都市更新事業計畫」之指導所產生的困境。

 

七、「對號申請」的容積獎勵辦法才是「靜態武斷」的作法

 

同樣的,「靜態理性」的「容積獎勵辦法」採用「對號申請」的獎勵方式,而不是隨著開發案(而且是要一定規模以上)對都市的貢獻(contribution)做彈性調整,不也是一種「靜態武斷」的作法嗎?所給出的容積獎勵是不是能換回等值的環境改善,我們從「停車獎勵」修訂同時設定落日條款就可以知道,「對號申請」的容積獎勵只是獎勵開發商做到可以「改善環境品質」之「下限(亦即「獲得獎勵」之上限),而不是改善環境品質之上限。

 

以個案為基礎的「切割式環境改善」不僅是破碎不連貫的,有些時候反而造成環境的負擔。該文作者所舉的「4公尺的巷道中蓋了一棟容積率高達800%的大建築物,不但道路塞爆了,甚至會影響周邊鄰里的採光通風」的例子在都市更新事業計畫中比比皆是。也因此在最高行政法院「100年度裁字第1904號裁定」中確立都市更新事業計畫[9]其獲得之容積獎勵只增益了更新單元基地內的實施者與地主,但對於週邊環境反而造成衝擊,致判定周邊居民是有權利對系爭都市更新事業提出法律訴訟的「利害關係人」(stakeholders)

 

八、總結

 

都市更新政策執行以來,就是一直以為只要考慮「小環境的容受力」即可,導致一錯再錯。需知,既然考量的只是「小環境的容受力」,當然就不可能是「增進公共利益」。都市更新制度就是一直以「特定基地範圍內」、「產權所有人」的環境改善與利益增進為考量,這一點,最高行政法院的「100年度裁字第1904號裁定」與臺北高等行政法院「100年度訴字第883號判決」已做出明確的法律申論。這種侷限在「一定區域」、「某種階級」所考量的利益只是該特定階級的「集體利益」,並非公共利益(王章凱、黃健二,2012)導致所謂的「多數決」只是「特定基地範圍內」的「形式民主」,終至侵犯了憲法保障人民之基本權而不自知。加上政府一直把都市更新視為是「振興營建業」的政策(王章凱、黃健二,2012),終至積極地修法八次,修成一部向房地產開發者傾斜的法令。

 

所以,本文也贊成「不該再為都市更新的容積獎勵做這些無謂的意識型態爭辯,這對我們都市的發展絕無好處」,要真正去檢討我們到底要都市更新來做什麼?現在的都市更新政策真的是促進了公共利益嗎?

 

參考文獻

 

王章凱,黃健二(2009),〈從都市更新到都市再生的迷思-我國都市更新政策要從英國都市再生思維學習到什麼?〉,2009年第十二屆國土規劃論壇。台南:國立成功大學都市計畫學系,2009-3-16

 

王章凱、黃健二(2012),〈社會對《都市更新條例》公共利益的謬誤-從立法觀點探討〉,「第十六屆(2012)國土規劃論壇」, 2012.03.24. 臺南: 成功大學.

 

李家儂、賴宗裕(2002),〈以容受力與成長管理理念探討都市地區容積總量管制之研究以台北市為例〉,2002年中國土地經濟學會年會暨台灣土地研究學術會議」,台北:國立台北大學。

 

Godschalk, David R., Axler, Norman(1977),“Carrying Capacity Applications in Growth Management: A Reconnaissance.”, Department of Housing and Urban Development,Washington,DC.

 

Oh Kyushik., Jeong Yeunwoo, Lee Dongkun, LeeWangkey, Choi Jaeyong(2005), ‘Determining development density using the Urban Carrying Capacity Assessment System’, in “Landscape and Urban Planning”, vol. 73 (2005) 1–15

 



[1]   2012.02.16營建署召開「士林王家案」輔導會議,會議結論有三點:()有關陳情人等(王家)建議將陳情人等所有土地及建築物劃出本案更新單元範圍外,並由其切結日後縱無法自行辦理都市更新、未面臨建築線等問題皆由陳情人等自行承擔乙節,,建議臺北市政府考量」;()本案更新單元周邊道路未開闢、有影響公共安全疑慮之處,建請臺北市政府釐清更新單元周邊公共設施開闢情形,並依都市更新條例第53條規定辦理;()有關陳情人等陳情本案辦理過程中,實施者提供資料有錯誤、不實等情事,請陳情人檢具具體事證送臺北市政府逐項釐清

[2]   監察院(2010),099000236容積案糾正案文1027(定稿),監察院2011.11.03審議.糾正案號099內正0040.

[3]   〈立法院公報〉,vol.99, no.65「委員會紀錄」.提案人:邱議瑩,陳明文,簡肇棟;2010/1021提案,2010/1025通過。

[4]     審計部(2011),中華民國99年度(9911991231)中央政府總決算審核報告(含附屬單位決算及綜計表).審計部: 2011.07.29公佈.

[5] 根據統計台北市從2003~2009(2006年外)人口成長都是負成長,2010~2012(至三月底)年分別是0.435%1.229%以及0.209%

[6] 詳王章凱(2012),〈容積不是公共財〉,2011.09.14發表於個人部落格「王章凱的觀察」http://kelwinwang.pixnet.net/blog/post/79803825

[7] 詳〈都市更新條例〉§44第一項第二款

[8] 詳〈都市更新建築容積獎勵辦法〉§4

[9] 元利建設在金山南路與和平東路口的都市更新案。


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