讓都市更新做都市更新應該做的事

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2012.05.02

 

1942年「雅典憲章」(Athen Charter)定義的都市機能有四大類型:居住(dwelling)、工作(work)、休閒(recreation)、運輸(transportation)錢學陶教授也在都市計畫經典著作《都市計劃學導論》中揭示:「所有城市共同具有下列性質:1.一個地方:一個實質的場所、一個建築物的集合體、一個工廠;2.一個生產貨物與提供服務的經濟單元:一個賴以謀生的地方;3.一個社交結構:一個具有某些特殊價值社會的地方;4.一個政府:一個政治組織的系統,主要在推行社會與經濟的活動;5.一個象徵:一個生活方式的召喚,一個文化的繼承或一個政治或經濟力量的系統」(錢學陶,1978:p1)換句話說,居住功能只是都市諸多功能之一,純居住功能並不成為一個城市。

 

當然,都市的發展皆有其歷程,在過去依時代背景所發展的地區有很多無法適合今日都市各種機能活動之需求,而有逐漸衰退之趨勢。有些是建物老朽、密集而淪為髒亂、不衛生、易延燒、景觀不良地區。也有因公共設施不足、不完備而淪為環境品質低落地區(黃健二、王章凱,2008)都市更新就是在因應動態性的、持續性的文化、社會、科技、環境變遷,除了必須滿足當世代在維持四項都市機能正常運作下對空間的質與量上面的需求,也要為下一世代保留持續發展之可能。

 

另一方面,憲法保障人民之財產權是一種「自然基本權」(王章凱、黃健二,2012),即使是對增進公共利益有所幫助的都市更新都不能任意加以侵犯。反之,人民的「財產權」並不是由都市更新來產生,「居住權」當然也是。所謂的居住權就是「使全體國民居住於適宜之住宅,且享有尊嚴之居住環境需要」,在我國是規範於〈住宅法〉,如同美國在“Housing Act”之中宣言每一個美國人都應該有一戶得體的房子與適居的環境”(decent home and a suitable living environment)[1],都市更新只是協助住宅法實現空間實體要件的工具之一。

 

正確的說,都市更新是一種都市計畫的工具手段,不是住宅政策,居住權應該是透過「住宅政策」獲得定義與保障。都市更新在這方面只是配合住宅政策,藉由過都市結構(urban structure)、都市空間、容受力(carrying capacity)的調整,而調整出「居住活動所需之空間」的手段,以使居住環境改善有機會實現[2]所以,都市更新不能只是用來做住宅改建,若把都市更新的資源與能量消耗在單一的居住環境改善上,絕對不是「公共利益」的最佳實現。

 

就算把居住環境改善也算做是公共利益的實現好了,過去以來,應該在「都市計畫」中留設的公園、人行步道、計畫道路,在〈建築法〉中控管的違章建築、結構安全檢查、危險建築告發及強制拆除,在〈災害防救法〉中做好的預防災害 (舊建築結構不符新耐震規範)應變、預算與計畫,以及在〈社會福利法〉、〈老人福利法〉、〈國軍退除役官兵就養安置法等等應該安置好以違章建築作為住宅使用的弱勢族群,甚至是鐵窗、治安死角……等等諸多因為原法令設計不當或執行不力、政府怠忽職守所產生的空間惡化現象,並不能因為牽涉到跨部門的運作,政府似乎束手無策,就全部推給都市更新,更糟糕的是讓私部門來主導的都市更新。

 

美國加州大學聖地牙哥分校的教授Robert J.Waste在出版的著作Community Power:directions for future research”(社區權力)中批判,現代政府由於無膽無能,已出現一種「決策癱瘓」和「民意極端化和對立化」的亂象。當政府機關碰到一個棘手問題,做的任何決定不是得罪這個就是得罪那個,於是它就拖延不決,並鼓動利害關係的各造自己去對打,等你們打出了勝負,它才趁機撿便宜(Waste, 1986)[3]。我們的都市更新似乎就碰到這樣的困境,士林「文林苑事件」就是這段話的血淋淋案例。

 

政府似乎就是認定都市更新是都市問題的萬靈丹,從而以不用編列預算、不受財政與主計部門以及民意機關監督的「容積獎勵」,丟出來吸引「民間參與都市更新」。

 

不管你房子是不是窳陋到有公共危險,還是根本就想一輩子靠這次與建商的合建坐擁數千萬資產,政府立一個法、給足誘因,民眾覺得需要更新就要提出申請。意願自己整合,有利益衝突致整合困難就推給擔任實施者的建商用錢擺平,錢擺不平的還給一套法令叫「多數決」以及「強制拆除」,這些都給你了還推不動就不是政府的責任了!慣於操作住宅不動產的房地產業者挾優勢的不動產知識與資金,用推土機式的「重建」興建出一大堆「好好看」的「豪宅」[4]透過「權利變換」、「違建安置」與「代為拆除」中,所有問題都在這種「粗糙版」的都市更新下消失無蹤、煥然一新。但是,在造成房價上漲、都市計畫體系崩解的同時,也瓦解了幾十年甚至百年累積下來的地方文化脈絡與鄰里關係。

 

沒有人願意花一點點心思去討論,結構是否有公共安全之虞、房屋是否窳陋破舊、弱勢低收入階級是否仍住在無產權的違章建築中……等等的社會問題,其實在〈建築法〉、〈災害防救法〉、〈社會福利法〉、〈老人福利法〉、〈國軍退除役官兵就養安置法〉……等法令中,通通都是政府責無旁貸,本來就應做好的事情。這些本來在政府的各個功能部門中應該做好而做不好所留下來的「歷史共業」,全部讓一個市政府的都市更新部門替大家擔了!

 

都市更新不宜再作為「住宅問題」的打手了,也不應該是其他社會問題的打手。讓都市更新做都市更新應該做的事!

 

 

 

參考文獻

 

王章凱、黃健二(2012),〈社會對《都市更新條例》公共利益的謬誤-從立法觀點探討〉,「第十六屆(2012)國土規劃論壇」, 2012.03.24. 臺南: 成功大學.

 

黃健二、王章凱(2008),〈從都市更新目的之衍變看日本與台灣都更之成效〉,中華民國都市計畫學會、區域科學學會2008年聯合年或暨論文研討會,2008-12-13,台北:台北大學。

 

錢學陶(1978), 《都市計劃學導論》,台北:茂榮出版。

 

Waste, Robert J.(1986), "Community power: directions for future research",Beverly Hills : Sage Publications

 

    

 

 

 

 

 



[1] 美國〈1949年住宅法案〉(1949 Housing Act)

[2]   此一概念亦適用於工作權(由福利政策、勞工政策與經濟政策主導)社會弱勢照顧(由福利政策、社會扶助政策等主導)、產業發展(由各產業政策、經濟政策等主導),都有相應的核心政策作指導,都市更新只能做為這些都市活動所需空間的一種取得之手段。

[3] 本段引用Robert J.Waste教授文章之中文翻譯引自南方朔先生登載於「中國時報」2012-05-01之「南方朔觀點-政府不能利用學者來推諉責任」. http://news.chinatimes.com/forum/11051402/112012050100451.html

[4]   民間資金的參與必定是將本求利,台灣的不動產市場只剩下住宅可以銷售變現,是以房地產市場也是以住宅市場為主。具都市更新題材但必須有市場價值的土地絕大多數集中在台北都會區之精華地段,不以豪宅興建,根本難以獲利。國人一個貪念,希望不用出錢可以一坪換一坪外加個車位,我們就沒有資格怪建商都是蓋住宅,而且是豪宅。


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  • hyc
  • 啊,南方朔的貢獻也應該放進去參考書目吧。
  • 感謝您的提醒!已經補正了!
    請再多多提供拙作不足之處!
    感恩啊!

    Kelwin Wang 於 2012/05/02 16:01 回覆