都市更新條例〉修法建議-§1立法意旨

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2012.05.0
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都市更新條例§1:「為促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益,特制定本條例。本條例未規定者,適用其他法律之規定。」然而,都市更新到底是成就怎樣的「公共利益」卻是最被質疑的,修法的論議不管是哪一種出發點,都絕對不能避談這一部分的。

對於立法意旨的解讀,特別是「公共利益」是言之鑿鑿、聽者杳杳。都市更新是不是為了公共利益呢?從條文的寫法來看,有一種解讀是都市更新的目的有「促進都市土地有計畫之再開發利用」、「復甦都市機能」、「改善居住環境」以及「增進公共利益」等四大面向,也就是說,增進公共利益只是都市更新的四種目的之一而以。另外也有解讀為,完成「促進都市土地有計畫之再開發利用」、「復甦都市機能」以及「改善居住環境」等三大任務,就是「增進公共利益」的作法。

是不是因為「促進都市土地有計畫之再開發利用」與「改善居住環境」被解釋為是都市更新之目的,所以〈條例〉§11允許「未經劃定應實施更新之地區,土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用改善居住環境,得依主管機關所定更新單元劃定基準,自行劃定更新單元」。類似的概念也出現在〈都市計畫法§24:「土地權利關係人為促進其土地利用,得配合當地分區發展計畫,自行擬定或變更細部計畫,並應附具事業及財務計畫,申請當地直轄市、縣())政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理」;〈土地徵收條例§58「為促進土地利用,擴大辦理市地重劃,得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之」;〈農地重劃條例§10為促進土地利用,擴大辦理農地重劃,中央主管機關得訂定辦法,獎勵土地所有權人自行辦理之;……」等等法令中。

然而,將「促進都市土地有計畫之再開發利用」解讀為立法之目的,抑或將之解讀為是「促進公共利益」之手段方法之一,一念之間的蝴蝶效應(Butterfly Effect)是很大的。行政學者Charles Goodsell提醒:「行政人員必須秉持正直與誠實,依憲政與法令行事,就政策可能的效果與利益提出說明,並對受政策影響者的全體利益作政策評估,….規避私人利益滲入公共領域中,並應關注及察覺社會上常受忽略族群的需求(Goodsell1990)。「都市土地的再開發利用」應該只是某件事情的開頭,重點似乎應該在「再開發利用」之後,要達成什麼?簡單講,如果都市更新政策是為了「振興營建產業」,則讓「都市土地有計畫之再開發利用」的房地產開發就成了都市更新所汲汲營營追求的。若再連結上「改善居住環境」也解讀為都市更新之目的,則〈都市更新條例〉之設計與修法,向住宅房地產建商傾斜[1]就是理所當然、義無反顧的事情了。

果真如此,為何不直接改成〈振興營建產業條例〉、〈老舊建築改建條例〉或〈住宅改建條例〉?當然,做這些事情是不是有足夠彰顯公共利益勢必得經一番討論,但相較於現在的四面楚歌高喊修法的處境,直接改名字還比較快。

回到「都市更新」(urban renewal)這個課題。雖然夏鑄九教授曾表示「現在,已經沒有先進工業國家再採用『都市更新』一詞」,因為「其被認為是政府以公權力粗糙地介入土地市場的政策手段」,建議「立法時應把『都市更新』修正為『都市再發展』(urban redevelopment)(立法院,1997:p187),但容我們先擱置這專有名詞背後所代表的負面意義[2],以專注檢視「都市」這兩個字在原先的〈都市更新條例〉中是不是具有重要的位置,如果是,這就是一個對「都市」所進行的「更新」,亦即是從「都市尺度」(urban scale)出發的更新,遠大於對「建築」、「老舊建築」甚或是「個別街廓」(separated block)的尺度。

朱啟勳認為(1975:p1),所謂都市更新就是將已經不適應於現代化都市社會的市區,作必要而有計劃的改建,也就是說將老化(decay)的市區予以有效的改善,使其成為現代化的都市本質;1979年行政院研考會出版的《都市更新劃定準則之探討》,將都市更新定義為「都市更新是基於都市整體的利益,在舊市區中按照特定的都市更新計畫,對一定的地區實施拆除重建、整建復新或維護保存的措施」(p7)。黃正義認為(1981:p5),都市更新工作目標考量的重點,首先是都市更新應配合全盤之體制,並對可能影響市內各頹敗地區重建之一切因素加以考慮;其次,都市更新應重視區域性之關連,而且要著眼於全市之經濟與社會價值;第三是都市更新應藉實質改善計畫,與社會、經濟改進計畫密切配合,使都市頹敗區之實質結構與社會經濟問題獲得解決Couch認為(urban regeneration)必須超越市革新(urban renewal)的目標,市革新只是必要性的實質環境改變過程,市發展(或再發展)則是一般性的任務而較無特定目的,市復甦(revitalization)乃因應動的需要而非特定的方式,因此新意謂著任何一種處理都市所遭遇問題的方法應該以長期性的目標(Couch,1990)

總和諸多學者的論述,顯然「都市更新」的確是針對「都市尺度」進行更新。簡言之:

都市更新是都市計畫中用來調整既成都市地區空間結構、使能符合社會動態變遷與未來可持續發展(sustainable development)的空間手段之一。

我們再次提醒,如果〈都市更新條例〉的立法原意「是」針對「都市尺度」,哪麼,對〈都市更新條例〉§1的解讀,本文的建議應該是「土地有計畫之再開發利用」、「居住環境改善」與「復甦都市機能」都是都市更新的作法與過程,其運用與操作皆需以「是否能增進公共利益」作為判定之準則。特別是都市更新授予「容積獎勵」及各種誘因,並造成憲法賦予人民之自由基本權某種程度之限縮,故必須是具有相當程度之「公共利益」績效,如此,受到都市更新政策資源的支持才符合公平正義原則,而造成「文林苑事件」這類以「特定基地範圍內」的私部門建築重建、整建、維護行為,追求的是私利益之增益,只能算是「集體利益」(collective interest),自應因循其他非都市尺度的更新改建法令申請實施之。

而條例中的「居住環境改善」也有侷促狹隘之嫌。雅典憲章(Athens Charter)定義都市更功能有居住、工作、休閒、交通等,「居住」只是四種城市功能之一都市尺度的「環境改善」當然不能只侷限於「居住」,若以更廣義之「生活環境」取代「居住環境」,不僅可以相當程度涵蓋四種城市機能之環境改善,亦可用以導正民眾對都市更新僅為老舊住宅改建之誤解。

承以上之論述,建議將〈都市更新條例〉§1之條文修改為:

藉由都市土地有計畫之再開發利用、改善生活環境、調整公共設施、復甦都市機能等手段達到增進公共利益之目的,特制定本條例。
本條例未規定者,適用其他法律之規定。

 

參考文獻

立法院(1997),〈立法院第三屆第三會期內政及邊政委員會第九次全體委員會議記錄〉,in《立法院公報》,vol.86,no.10:p179-202.

朱啟勳(1975),《都市更新-理論與範例》,台北:台隆。

行政院研考會(1979),《都市更新劃定準則之探討》,行政院研考會.

黃正義(1981),《都市更新論》,臺北市:文笙.

Cough, Chris & Fraser ,Charles & Percy, Susan(2003), “Urban Regeneration in Europe”, Blackwell Science,Oxford.

Goodsell, Charles T.(1990),‘Public Administration and the Public Interest’, in G.L. Wamsley, et al.eds.,“Refounding Public Administration”,:p96-113.



[1]  立法院內政委員會吳育昇質詢內政部長李鴻源指出,目前都更條例有條文太偏向建商。詳中央社(2012),〈文林苑案 內政部促2週提報告〉,中央社,2012-04-02.
台大教授王鴻楷也指出目前法令偏向建商。詳呂苡榕(2011),私利取代公益都市更新不正義〉,台灣立報,2011-08-1
政治大學地政系教授徐世榮說,都更條例提供權利讓建商徵收土地。詳郭安家(2012),都更條例涉違憲學者促修法〉,聯合報, 2012-03-29

[2]   1930s~1950s盛行於美國的urban renewal,包括1955年拆除17個街廓、強迫遷移7,000多個家庭的林肯廣場更新計畫(Lincoln Square Renewal Project),早在1961年已經有Jane Jacobs出版《偉大城市的誕生與衰敗(The Death and Life of Great American Cities)來批判這種大規模的、被謔稱為「黑人移除(negro removal) 的政策。美國甚至在1964年通過〈公民權法案(Civil Rights Act)刪除了urban renewal政策所造成的種族房契限制(racial deed restriction)1965~1967年間,為抗議都市更新政策中的種族隔離與歧視色彩,發生了橫掃美國的反種族歧視暴動;延燒到1970年代初期許還有多城市反清除式urban renewal的運動等等,都說明1960s起美國其實已經過了urban renewal的主流期,而是進入反思所帶來負面衝擊的檢討期(王章凱,2010)

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