對於內政部〈都市更新條例〉修正草案之看法


王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2012.06.18


2012.06.07,陪同幾位都市計畫界的前輩教授去拜會內政部長李鴻源,對營建署修訂中的都市更新條例提出一些建言,希望能對亡羊補牢中的都市更新政策有一些幫助,特別是針對〈都市更新條例(以下簡稱〈條例)偏離都市計畫體系、容積獎勵失控造成環境衝擊,提出在修法上的具體建議。


一週後(06.14),內政部長李鴻源召開記者會說明研擬完成之都市更新條例修正草案內容,將函報行政院審議,預計立法院下會期開議前可函請立院審議。所強調之七項修法重點[1]第一項為:「強化都市計畫與都市更新之連結及公益性」,其具體作法是「未來民間自劃更新單元,其基地狀況應具有建物不符或妨礙公共安全、公共交通、都市機能、公共衛生等情事,其程序需由實施者檢視符合經地方都市計畫委員會審議通過之更新單元劃定基準後,併同事業概要提出申請,由地方都市更新審議會實質審議通過始得核准確認實施範圍」。


許多關心都市更新政策的先進與學者已從各個角度提出評論[2],本文就從當日以及次日新聞中、媒體對此次修法的主要印象與理解,來觀察列為第一重點「強化都市計畫與都市更新之連結及公益性」是否有在修法中扮演第一重要的功能。本文隨機整理部分報導的標題以及摘要第一欄的新聞內容來看:


—    都更修正草案 採納北市意見:「涉權利變換都更案擬須在建物全數拆除後才能預售」(中央社,0614)


—    都更修法出爐 調高同意門檻:「擬調高都更同意門檻,改採以都更後的權利價值補償,及強化公有地參與機制 (中央社,0614)


—    都更修法草案出爐 宛如「文林苑」條款:「都更同意門檻提高,實施者可申請主管機關徵收條文刪除(自由時報,0614)


—    都更大轉彎 建商嗆不玩了:「都市更新條例修正草案,引發建商強烈反彈,不只有建商計畫降低推動都更案比例,更有建商直言:『不玩了!』」(自由時報,0615)


—    都更條例修法 禁強徵強拆釘子戶:「未來釘子戶將不得強徵、強拆!確保都更過程中各方權益的衡平(人間福報,0615)


—    未來都更建物須全拆 才能預售:「修正草案大幅提高都更門檻資訊傳遞必須適用公示送達」(中國時報,0615)


—    讓屋主有二次退場機會:「權利變換計畫在審議過程出現重大改變須再次公展,以讓所有權人有再次考慮退場的機會(工商時報,0615)


—    都更條例 增文林苑條款:「為解決文林苑都更爭議進一步提高都更門檻」…(工商時報,0615)


—    都更同意門檻提高 內政部:避免炒地皮:「建商大喊被政府吃定,並認為會使都更速度更緩慢。內政部表示,新法比現有版本好很多,避免炒地皮,更能保障參與戶的權益(中廣新聞網,0615)


—    新版都更條例 防建商以小吃大:「加強政府參與都市更新的機制,避免讓建商『以小吃大』,政府也有優先主導都更案的權力」(中廣新聞網,)


其中,有提及李部長放在第一重點的「強化都市計畫與都市更新之連結及公益性」的報導,只有中央社、以及人間福報共兩則新聞;而有進一步報導如何強化都市計畫與都市更新之連結者,只有中央社的一則報導


社會大眾普遍認為媒體喜歡聳動議題、報導常常斷章取義,因此沒有相關報導似乎是再正常不過的事情。然而,在都市更新與都市計畫嚴重脫勾後、又經「文林苑事件」強制拆除造成社會不安的今天,內政部雖說已把「強化都市計畫與都市更新之連結及公益性」,顯然在修訂法條時並沒有真正的發揮矯正都市更新與都市計畫脫節問題的功能,故修訂條文的邏輯思維沒有改變下,修出來的條文自然不會產生結構性的調整,也就當然不具新聞性,更不會引起媒體追問。


為什麼說矯正都市更新與都市計畫脫節的問題,會產生〈條例〉修訂結構性的改變?原因很簡單,〈條例〉以特別法而優位於各既有法令規定、完全脫離都市計畫體調控,更讓私部門的都市更新事業大量以「對號領獎」的方式申請容積獎勵,已是監察院提案糾正[3]、立法院立案監督[4]、審計部批判[5]的舊病陳痾了。2010.11.04由「財團法人都市更新基金會」替台北市都市更新處所籌辦的「台日都市再生交流工作坊」成果發表會上,日本都市更新學者山田尚之在成果發表會上特別強調,日本無論公辦或私人,都須在都市計劃的規範底下進行,並沒有國內這種獨立於都計規範外另外給予的容積獎勵。我們的都市更新大量學習日本卻不去學重點,除了造就一個受到房地產資本利益引導的城市開發以外,更造成立即可見的都市發展治理衝擊,以及都市整體永續發展的危機。


本文認為,都市更新回歸都市計畫之通盤調控時所做的條文修訂,必須要優先面對這些問題,處理這些問題理應會有(不限於)以下幾種改變:


—    〈條例〉§5修訂:根據〈都市計畫法§63之規定,對於窳陋或髒亂地區認為有必要時,得視細部計畫劃定地區範圍。是以,未經檢討、或經檢討而沒有必要性,則不應劃定更新地區;劃定後不在一定期限內執行,亦應檢討解除劃定。〈條例〉§5應修改為「視需要」劃定更新地區。


—    〈條例〉§5修訂:依〈都市計畫法§63之規定,劃定地區範圍時要同時訂定「都市更新計畫」以為實施之依據。〈條例§5之「視實際需要」分別訂定都市更新計畫,必須改為「」分別訂定「都市更新計畫」。


—    條例§11修訂:承上原則,〈條例§11之未經劃定應實施更新地區由民間自提「更新單元」劃定之規定即有根本上的邏輯矛盾。既是「未經劃定應實施更新之地區」即表「沒有必要」更新,所以才未訂定「都市更新計畫」,因此無由、亦無根據接受私部門所提的更新事業計畫。是以〈條例§11所謂由民間自提更新單元劃定並無存在之必要


—    條例§11修訂:承上,或,城市規劃是一種國家高權(Hoheitsakt)[6]的行使,不具公權力之私部門至多僅能依主管機關訂定之「更新單元劃定基準」自我評量,並循〈都市計畫法§24「配合當地分區發展計畫,自行擬定或變更細部計畫」之程序,將〈條例§11修訂為向直轄市、縣()主管機關申請、建議劃為更新地區,而不能逕為更新單元之劃定。且依〈都市計畫法§25之邏輯,若主管機關不認為有劃為更新地區之必要,經申請者向更上位主管機關請求處理而被駁回時,申請之土地權利關係人應不得再提異議


—    條例§20修訂:都市更新事業計畫若有必要異於「都市更新計畫」之統籌規劃內容而需涉及都市計畫細部計畫之檢討改變,依〈都市計畫法§27-2得「採平行作業方式辦理」,自不得依〈條例§20規定得「先行發布實施」、「相關都市計畫再配合辦理擬定或變更」之理,相關條文應刪除


—    條例§44:回歸都市計畫通盤檢討後,應透過全盤性的檢討進行整體性的「容積調整」或「容積放寬」,提供比實施前「法定容積」或「現況容積」更符合更新後都市承載力的「允建樓地板面積」。因此,推動都市更新依然是循給予容積上獎勵的概念,而且是經過通盤調控的「容積獎勵」,也有可能在因應更大範圍的發展定位下,給予高於「對號領獎」式容積獎勵更高的「法定容積」規定與使用項目調整。因此〈條例§44的「對號領獎」之容積獎勵辦法即因無必要存在而得以刪除。


除承上述之原因〈條例〉修訂條文應有明顯的結構性改變外,內政部的「台內營字第0990807669號令」也因該一併公告廢除。該行政命令規定「有關都市計畫主要計畫中有基準容積及各項獎勵容積加總後之總容積上限規定者,仍不得以該主要計畫規定內容,逕予限縮各該目的事業主管機關基於相關法律[7]授權審核給予獎勵容積之權力」。回歸都市計畫體系的大原則下,各事業目的主管機關要在既成市街地範圍內進行任何計畫,都可以透過〈都市計畫法〉§27:「都市計畫經發布實施後,遇有左列情事之一時,當地直轄市、縣()()政府或鄉、鎮、縣轄市公所,應視實際情況迅行變更……三、為適應國防或經濟發展之需要時;四、為配合中央、直轄市或縣()興建之重大設施時」、「必要時,並得逕為變更」。故,不應有受都市計畫、細部計畫限制,而無法推動特定目的事業計畫之理,也不需在都市計畫之通盤規劃之外,另外掙脫都市計畫所規劃之容受力上限。此一行政命令實是致令都市計畫體系崩解之病原之一,將「強化都市計畫與都市更新之連結」列為〈條例〉修法之首要目的時,不能不處理此行政命令。


回到06.07的「溝通會」。會議結束前,內政部長語重心長的提出他必須把解決問題的視野放在「計算國土承載力」的工作上[8],都市更新條例修法上的一些問題相對來說算是枝微末節了。「容受力」的確是空間發展的基礎,不瞭解環境容受力侷限、以及未掌握如何以公共設施質量改善提升容受力的正確方式之前,以「對號領獎」的方式核給都市更新事業計畫額外的容積是非常危險的。


不過,根據行政院經建會「歷年統計資料彙編」、「都市計畫區面積與人口數」[9]的統計,2010年全國居住於都市計畫地區人口為18,400,520(台灣地區為18,293,142)佔總人口數之79.44%。除台北市已經是100%實施都市計畫以外,新北市有93.25%、台中市有86.89%、高雄市有90.86%的人口是居住在都市計畫地區。即便以台北市與新北市兩個主要推動都市更新的都市,其居住在都市計畫地區人口佔全國總人口比例亦超過全國之1/4(達到27.00%)。而有訂定都市更新相關條例或實施辦法[10]的直轄市、縣()都市計畫地區[11]人口已超過佔全國人口之3/4(77.20%)


換句話說,在營建署把「台灣北中南東,每塊土地的承載力」[12]計算出來以前,如果能先把都會地區的承載力計算搞定,相當於已經為3/4的國體計畫奠定很好的基礎了。


執此〈條例〉修法的當口,又因為「文林苑事件」使得修法有了民意的支持,深切認識到〈條例〉的修訂是影響到全國77.20%國人的生活、財產、工作等憲法保障之基本權,立法之行政部門與立法部門不可不臨深履薄啊!






[1]   七項重點分別為:(1)強化都市計畫與都市更新之連結及公益性;(2)完善權利變換機制與風險控管;(3)強化資訊公開對等與民眾參與機制;(4)改善多數決強制實施機制與積極強化程序正義;(5)全面補強參與都更與現住戶的權益保障措施;(6)修正公有土地參與都更機制;(7)解決實務執行的爭議與困難;




[2] 詳如鐘聖雄(2012),〈內政部都更修法草案出爐 學者:請鬼提藥單〉,公視新聞議題中心,2012-06-15. http://pnn.pts.org.tw/main/?p=43037;〈平議都更條例修正:服膺公眾利益 都市更新才能成功〉(住展房屋網,0615)http://www.myhousing.com.tw/




[3]   監察院(2010),099000236容積案糾正案文1027(定稿), 2011.11.03審議.案號099內正0040.




[4] 立法院第7屆第6會期(2010.10.25)內政委員會審查100年度中央政府總預算案會議審查決議。




[5]     審計部(2011),中華民國99年度(9911991231)中央政府總決算審核報告(含附屬單位決算及綜計表).審計部: 2011.07.29公佈.




[6]   所謂國家高權,係指國家依法律,或基於法律之授權而具有之公權力,人民在國家高權行使之下,不具對等地位。是以除了必須具備形式法律依據之外,還要符合實質正當性。




[7]   如〈都市更新條例〉、〈大眾捷運法〉等。




[8] 李部長稍後也在國立政治大學商學院主辦「我國整合性天災風險管理政策風險(2012.06.13)上公開正指示內政部營建署積極的找出國土承載力的計算方式。根據營建署長表示,七月底將完成大台北地區的承載力,以回答李鴻源部長所說:「大台北頂多只能住500萬人,因為大台北只有石門和翡翠兩座水庫,且淡水河的洪水流量比黃河還大,要把800萬人「塞」在這裡,要工程師保證不淹水是不可能的」的命題。




[9]   行政院經濟建設委員會「都市集區域發展統計彙編」之「100年統計彙編網路中文版」




[10]  如「都市更新自治條例」、「都市更新單元劃定基準」、「都市更新及爭議處理審議會設置要點」或「都市更新基金收支保管運用自治條例」等,不一而足。




[11]  除了花蓮、台東、金門、連江縣以外的直轄市、縣()都有頒佈都市更新相關法令規定。




[12] 詳范正祥、徐義平(2012),〈李鴻源談防災 一年內算出國土承載力〉,「自由時報」,2012-06-14.



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  • Fonsi Chen
  • 問題是所有建商財團及政客,對於「強化都市計畫與都市更新之連結及公益性」根本排斥,對於都市更新條例 『妨礙增進公共利益所必要者』完全不談,您不相信嗎? 請 Google 一下「台中南屯天主堂」就知道了,財團建商怎麼樣對一個虔誠的天主教團體,進行「假都更、真鯨吞」一個與世無爭的天主堂土地,那麼所有參與討論的網友們,你們可以給社會一個公正的論斷嗎? 照釋字第七○九號解釋的多數決釋疑,「台中南屯天主堂」案還是會發生在我們『民主先進』的台灣,你們不驚訝嗎?

    誠如 大法官 林錫堯 指出:

    都市更新條例明文規定實施都市更新所應達成之重要公益種類之必要性如前所述,為符合憲法保障人民財產權與居住自由之意旨,本條例自當明文規定實施都市更新所應達成之重要公益種類。

    蓋主管機關核准都市更新事業概要或核定都市更新事業計畫,均屬以公權力行為直接侵害人民之財產權與居住自由之行政處分,甚至在一定情形下,可使土地或建築物原所有權人或其他權利人喪失其所有權或其他權利,並被強制遷離其居住處所(如前所述)。

    則法律授權行政機關作成此類行政處分,如非為實現比人民之財產權與居住自由更為重要之公益(簡稱為重要公益),於憲法上即難以獲得正當理由。
    誠如本次709號解釋文中闡述,憲法第十條、第十五條為都市更新條例爭執的核心標的,誠如709號解釋文:『故上述核准或核定均屬限制人民財產權與居住自由之行政處分。』,而憲法第二十三條則是能夠將這兩項中華民國人民基本權利限制 (法律保留) 的最高法律,那麼憲法第二十三條是什麼呢? 仔細看喔!
    憲法 第 23 條 以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會
    . . . . . . . . . . 秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。
    . . . . 第 22 條 凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障。
    . . . . 第 10 條 人民有居住及遷徙之自由。
    . . . . 第 15 條 人民之生存權、工作權及財產權,應予保障。

    - - - - - 「都市更新條例」所有條文對於合法居住權、財產權的人民 (如士林王家) 來說,並沒有『妨礙他人自由、妨礙避免緊急危難、妨礙維持社會秩序』,這點所有民眾應該都同意,也是事實。所以說,一個人民的合法居住權、財產權是不容輕易被剝奪,亦不允許公權力侵害 (侵益行政)強拆,這也是眾所週知的。 如司法院大法官會議釋字第四四三號解釋文:「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣,凡不妨害社會秩序公共利益者,均受保障。因此一個年輕男性因為「役男出境處理辦法」被限制出國,被大法官函釋為【違憲】,『其中內容屬於憲法保留之事項者,縱令立法機關,亦不得制定法律加以限制(參照本院釋字第三九二號解釋理由書)』,該辦法因此屆滿六個月失效。

    那麼憲法第二十三條,剩下的唯一的除外 (法律保留) 條件就是『防止妨礙增進公共利益所必要者』,那麼我們就要檢討,都市更新條例所引導的重建,由民間主導的拆別人房子賣高價賺錢,是否有其攤在陽光下的『增進公共利益所必要者』,是減少國家都市容積增加生活品質嗎?不是! 張金鶚 臉書 曾說:還有,因提高容積造成的負面外部性問題,如交通紊亂、人潮增加、生活品質下降等,該如何估算並回饋與補貼當地居民,才是重要關鍵。 - - 是增加國家都市綠地,擴大人民休閒空間嗎? 不是! - - 是減少國家發生噪音、振動、特殊氣味、污染嗎? 不是! 是減少國家妨礙居住安寧、公共安全或衛生嗎? 不是! 因此,強行以公權力拆除人民受憲法保障之合法居住權、財產權民房,很難在憲法中站的著腳。 誠如709號解釋文:『然國家為增進公共利益之必要,於不違反憲法第二十三條比例原則之範圍內,非不得以法律對於人民之財產權或居住自由予以限制(本院釋字第五九六號、第四五四號解釋參照)。』

    不過內部確實有在限縮都市更新條例的『瘋狂』容積獎勵,如下:

    都更地區 容積獎勵最高50%
    【經濟日報╱記者楊文琪/台北報導】

    2013.05.03 02:21 pm


    為管控都市開發強度,維持都市居住品質,內政部昨(2)日通過營建署所提「都市計畫法台灣省施行細則」條文修正草案,增訂都市計畫容積獎勵總量累計上限規定,於實施都市更新地區的獎勵上限為50%,其他地區的獎勵上限為20%,明年1月起實施。

    由於容積獎勵訂有總額上限,可興建樓地板面積將變少,會否導致房價上漲,引人關注。對此內政部政務次長蕭家淇認為,這有兩種說法,一種是因為可興建樓地板面積減少,但土地成本並未降低,致使房價上漲;另一種說法是,建商在興建大樓前,就知道可享有的容積獎勵,土地價格無法飆高,房價也不致因此上漲。

    蕭家淇說,究竟那一種說法是正確的,很難評斷,但內政部修訂該施行細則不是為了抑制房價,而是要管控都市開發的強度,以免影響都市景觀和居住品質。

    蕭家淇表示,過去因都市計畫於法定容積以外,增加的容積種類繁多,雖然個別增加容積都有上限,卻無總量累計上限的規定,以致總容積有失控及影響環境品質的情形。為建立都市計畫容積總量管控機制,回歸都市計畫體系管理,增訂容積獎勵總量累計上限規定。

    他指出,因台北市發生文林苑都更爭議,導致都市更新條例須修訂,造成都更案件減緩,不利都市更新作業,為鼓勵民眾與建商願意辦理都更,此次修訂,實施都更的地區容積獎勵最高可達50%,其他地區僅20%。

    內政部表示,該施行細則修正草案,於預告時是訂於今年7月1日施行,但因訂定容積總量累計上限的規定,除了修正該細則外,還涉及各直轄市包括台北市、新北市、台中市、台南市及高雄市的都市計畫法施行細則或自治條例也需要配合修正,為利政策執行一致性,施行日期調整至明年1月1日。

    【2013/05/03 經濟日報】@ http://udn.com/

    全文網址: 都更地區 容積獎勵最高50% | 稅務法務 | 財經產業 | 聯合新聞網 http://udn.com/NEWS/FINANCE/FIN10/7872130.shtml#ixzz2SPdpSvXF
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  • 謝謝您替我的部落格補充資訊! 感恩!!

    Kelwin Wang 於 2013/05/30 13:40 回覆