王章凱的觀察/Observation from Kelwin Wang

對於內政部〈都市更新條例〉修正草案之看法

王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2012.06.18

2012.06.07，陪同幾位都市計畫界的前輩教授去拜會內政部長李鴻源，對營建署修訂中的都市更新條例提出一些建言，希望能對亡羊補牢中的都市更新政策有一些幫助，特別是針對〈都市更新條例〉(以下簡稱〈條例〉)偏離都市計畫體系、容積獎勵失控造成環境衝擊，提出在修法上的具體建議。

一週後(06.14)，內政部長李鴻源召開記者會說明研擬完成之都市更新條例修正草案內容，將函報行政院審議，預計立法院下會期開議前可函請立院審議。所強調之七項修法重點[1]第一項為：「強化都市計畫與都市更新之連結及公益性」，其具體作法是「未來民間自劃更新單元，其基地狀況應具有建物不符或妨礙公共安全、公共交通、都市機能、公共衛生等情事，其程序需由實施者檢視符合經地方都市計畫委員會審議通過之更新單元劃定基準後，併同事業概要提出申請，由地方都市更新審議會實質審議通過始得核准確認實施範圍」。

許多關心都市更新政策的先進與學者已從各個角度提出評論[2]，本文就從當日以及次日新聞中、媒體對此次修法的主要印象與理解，來觀察列為第一重點「強化都市計畫與都市更新之連結及公益性」是否有在修法中扮演第一重要的功能。本文隨機整理部分報導的標題以及摘要第一欄的新聞內容來看：

—    都更修正草案 採納北市意見：「…涉權利變換都更案擬須在建物全數拆除後才能預售」(中央社，0614)；

—    都更修法出爐 調高同意門檻：「…擬調高都更同意門檻，改採以都更後的權利價值補償，及強化公有地參與機制…」 (中央社，0614)；

—    都更修法草案出爐　宛如「文林苑」條款：「…將都更同意門檻提高，…實施者可申請主管機關徵收條文刪除…」(自由時報，0614)；

—    都更大轉彎 建商嗆不玩了：「…都市更新條例修正草案，引發建商強烈反彈，不只有建商計畫降低推動都更案比例，更有建商直言：『不玩了！』」(自由時報，0615)；

—    都更條例修法 禁強徵強拆釘子戶：「…未來釘子戶將不得強徵、強拆！…確保都更過程中各方權益的衡平…」(人間福報，0615)；

—    未來都更建物須全拆 才能預售：「…修正草案大幅提高都更門檻…資訊傳遞必須適用公示送達」(中國時報，0615)；

—    讓屋主有二次退場機會：「…權利變換計畫在審議過程出現重大改變…須再次公展，以讓所有權人有再次考慮退場的機會…」(工商時報，0615)；

—    都更條例 增文林苑條款：「為解決文林苑都更爭議…進一步提高都更門檻」…(工商時報，0615)；

—    都更同意門檻提高 內政部：避免炒地皮：「…建商大喊被政府吃定，並認為會使都更速度更緩慢。…內政部…表示，新法比現有版本好很多，避免炒地皮，更能保障參與戶的權益…」(中廣新聞網，0615)；

—    新版都更條例 防建商以小吃大：「…加強政府參與都市更新的機制，避免讓建商『以小吃大』，政府也有優先主導都更案的權力」(中廣新聞網，)；

其中，有提及李部長放在第一重點的「強化都市計畫與都市更新之連結及公益性」的報導，只有中央社、以及人間福報共兩則新聞；而有進一步報導如何強化都市計畫與都市更新之連結者，只有中央社的一則報導。

社會大眾普遍認為媒體喜歡聳動議題、報導常常斷章取義，因此沒有相關報導似乎是再正常不過的事情。然而，在都市更新與都市計畫嚴重脫勾後、又經「文林苑事件」強制拆除造成社會不安的今天，內政部雖說已把「強化都市計畫與都市更新之連結及公益性」，顯然在修訂法條時並沒有真正的發揮矯正都市更新與都市計畫脫節問題的功能，故修訂條文的邏輯思維沒有改變下，修出來的條文自然不會產生結構性的調整，也就當然不具新聞性，更不會引起媒體追問。

為什麼說矯正都市更新與都市計畫脫節的問題，會產生〈條例〉修訂結構性的改變？原因很簡單，〈條例〉以特別法而優位於各既有法令規定、完全脫離都市計畫體調控，更讓私部門的都市更新事業大量以「對號領獎」的方式申請容積獎勵，已是監察院提案糾正[3]、立法院立案監督[4]、審計部批判[5]的舊病陳痾了。2010.11.04由「財團法人都市更新基金會」替台北市都市更新處所籌辦的「台日都市再生交流工作坊」成果發表會上，日本都市更新學者山田尚之在成果發表會上特別強調，日本無論公辦或私人，都須在都市計劃的規範底下進行，並沒有國內這種獨立於都計規範外另外給予的容積獎勵。我們的都市更新大量學習日本卻不去學重點，除了造就一個受到房地產資本利益引導的城市開發以外，更造成立即可見的都市發展治理衝擊，以及都市整體永續發展的危機。

本文認為，都市更新回歸都市計畫之通盤調控時所做的條文修訂，必須要優先面對這些問題，處理這些問題理應會有(不限於)以下幾種改變：

—    〈條例〉§5修訂：根據〈都市計畫法〉§63之規定，對於窳陋或髒亂地區認為有必要時，得視細部計畫劃定地區範圍。是以，未經檢討、或經檢討而沒有必要性，則不應劃定更新地區；劃定後不在一定期限內執行，亦應檢討解除劃定。〈條例〉§5應修改為「視需要」劃定更新地區。

—    〈條例〉§5修訂：依〈都市計畫法〉§63之規定，劃定地區範圍時要同時訂定「都市更新計畫」以為實施之依據。〈條例〉§5之「視實際需要」分別訂定都市更新計畫，必須改為「應」分別訂定「都市更新計畫」。

—    〈條例〉§11修訂：承上原則，〈條例〉§11之未經劃定應實施更新地區由民間自提「更新單元」劃定之規定即有根本上的邏輯矛盾。既是「未經劃定應實施更新之地區」即表「沒有必要」更新，所以才未訂定「都市更新計畫」，因此無由、亦無根據接受私部門所提的更新事業計畫。是以〈條例〉§11所謂由民間自提更新單元劃定並無存在之必要。

—    〈條例〉§11修訂：承上，或，城市規劃是一種國家高權(Hoheitsakt)[6]的行使，不具公權力之私部門至多僅能依主管機關訂定之「更新單元劃定基準」自我評量，並循〈都市計畫法〉§24「配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫」之程序，將〈條例〉§11修訂為向直轄市、縣(市)主管機關申請、建議劃為更新地區，而不能逕為更新單元之劃定。且依〈都市計畫法〉§25之邏輯，若主管機關不認為有劃為更新地區之必要，經申請者向更上位主管機關請求處理而被駁回時，申請之土地權利關係人應不得再提異議。

—    〈條例〉§20修訂：都市更新事業計畫若有必要異於「都市更新計畫」之統籌規劃內容而需涉及都市計畫細部計畫之檢討改變，依〈都市計畫法〉§27-2得「採平行作業方式辦理」，自不得依〈條例〉§20規定得「先行發布實施」、「相關都市計畫再配合辦理擬定或變更」之理，相關條文應刪除。

—    〈條例〉§44：回歸都市計畫通盤檢討後，應透過全盤性的檢討進行整體性的「容積調整」或「容積放寬」，提供比實施前「法定容積」或「現況容積」更符合更新後都市承載力的「允建樓地板面積」。因此，推動都市更新依然是循給予容積上獎勵的概念，而且是經過通盤調控的「容積獎勵」，也有可能在因應更大範圍的發展定位下，給予高於「對號領獎」式容積獎勵更高的「法定容積」規定與使用項目調整。因此〈條例〉§44的「對號領獎」之容積獎勵辦法即因無必要存在而得以刪除。

除承上述之原因〈條例〉修訂條文應有明顯的結構性改變外，內政部的「台內營字第0990807669號令」也因該一併公告廢除。該行政命令規定「有關都市計畫主要計畫中有基準容積及各項獎勵容積加總後之總容積上限規定者，仍不得以該主要計畫規定內容，逕予限縮各該目的事業主管機關基於相關法律[7]授權審核給予獎勵容積之權力」。回歸都市計畫體系的大原則下，各事業目的主管機關要在既成市街地範圍內進行任何計畫，都可以透過〈都市計畫法〉§27：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更……三、為適應國防或經濟發展之需要時；四、為配合中央、直轄市或縣(市)興建之重大設施時」、「必要時，並得逕為變更」。故，不應有受都市計畫、細部計畫限制，而無法推動特定目的事業計畫之理，也不需在都市計畫之通盤規劃之外，另外掙脫都市計畫所規劃之容受力上限。此一行政命令實是致令都市計畫體系崩解之病原之一，將「強化都市計畫與都市更新之連結」列為〈條例〉修法之首要目的時，不能不處理此行政命令。

回到06.07的「溝通會」。會議結束前，內政部長語重心長的提出他必須把解決問題的視野放在「計算國土承載力」的工作上[8]，都市更新條例修法上的一些問題相對來說算是枝微末節了。「容受力」的確是空間發展的基礎，不瞭解環境容受力侷限、以及未掌握如何以公共設施質量改善提升容受力的正確方式之前，以「對號領獎」的方式核給都市更新事業計畫額外的容積是非常危險的。

不過，根據行政院經建會「歷年統計資料彙編」、「都市計畫區面積與人口數」[9]的統計，2010年全國居住於都市計畫地區人口為18,400,520人(台灣地區為18,293,142人)佔總人口數之79.44%。除台北市已經是100%實施都市計畫以外，新北市有93.25%、台中市有86.89%、高雄市有90.86%的人口是居住在都市計畫地區。即便以台北市與新北市兩個主要推動都市更新的都市，其居住在都市計畫地區人口佔全國總人口比例亦超過全國之1/4(達到27.00%)。而有訂定都市更新相關條例或實施辦法[10]的直轄市、縣(市)都市計畫地區[11]人口已超過佔全國人口之3/4(77.20%)。

換句話說，在營建署把「台灣北中南東，每塊土地的承載力」[12]計算出來以前，如果能先把都會地區的承載力計算搞定，相當於已經為3/4的國體計畫奠定很好的基礎了。

執此〈條例〉修法的當口，又因為「文林苑事件」使得修法有了民意的支持，深切認識到〈條例〉的修訂是影響到全國77.20%國人的生活、財產、工作等憲法保障之基本權，立法之行政部門與立法部門不可不臨深履薄啊！