成立更新會要提交主管機關核准之事業概要?

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2013.01.14

壹、相關法令規定與問題

根據內政部所編訂的「都市更新作業手冊[1],社區民眾如果希望藉由籌組「都市更新團體」(以下簡稱「更新會」)來推動都市更新,而向主管機關申請成立更新會時,除了一些基礎文件以外(詳後述),還需要有經主管機關核准之「都市更新事業概要(以下簡稱「事業概要」)。這是根據中央(內政部)另訂定之〈都市更新團體設立管理及解散辦法(以下簡稱〈設立辦法)[2]

設立辦法〉於1999.03.31頒佈[3]時,即於§3中將「主管機關核准的事業概要」列為申請籌組時應備之文件。條文如下:

都市更新團體之設立,應由發起人檢具申請書及下列文件向當地直轄市、縣()主管機關申請核准籌組:

一、發起人名冊:發起人為自然人者,其姓名、聯絡地址及身分證影本;發起人為法人者,其名稱、主事務所或營業所所在地、法人登記證明文件及代表人指派書。

二、章程草案。

三、發起人在更新單元內之土地或建物登記簿謄本

四、經直轄市、縣(市)主管機關核准之事業概要說明書及核准函。

五、事業概要同意書。

因此,在推動〈都市更新條例(以下簡稱〈條例)修法「民間版」的意見蒐集過程中,有關心的朋友問到幾個問題:

Ÿ     在「更新會」尚待籌組的時候,如要委託「都市更新技術服務機構」(以下簡稱「規劃顧問」)協助編製事業概要,通常很難讓還沒加入此更新會的社區鄰居分攤聘請的費用[4]吧?

Ÿ     如果沒有這筆錢聘請專業的規劃顧問協助編定事業概要,一般社區民眾怎麼懂得編寫「事業概要」?

Ÿ     沒有錢也沒有技術的情況下,如何能在申請更新會的當時已經可以出具經主管機關核准的事業概要?

Ÿ     這樣的規定是否會增加居民以「更新會」推動更新的困難?

回答這些問題,我們有必要先回頭瞭解〈設立辦法〉為什麼這樣訂定?〈條例〉中對於社區居民籌組更新會是採取怎樣的立場?

貳、檢視相關規定

要瞭解〈設立辦法〉為什麼這樣訂定,要先找到〈設立辦法〉是根據哪一個法條訂定的。查〈設立辦法〉§1的條文內容是這樣寫的:

本辦法依都市更新條例(以下簡稱本條例)第十五條第二項規定訂定之。本辦法未規定者,適用其他法令之規定。

因此,我們從〈條例§15中,進一步察看對更新會的籌設申請與管理監督,政府認為哪些文件對於是必要的:

逾七人之土地及合法建築物所有權人依第十條及第十一條規定自行實施都市更新事業時,應組織更新團體,訂定章程載明下列事項,申請當地直轄市、縣()主管機關核准

一、團體之名稱及辦公地點。

二、實施地區。

三、成員資格、幹部法定人數、任期、職責及選任方式等事項。

四、有關會務運作事項。

五、有關費用分擔、公告及通知方式等事項。

六、其他必要事項。

前項更新團體應為法人;其設立、管理及解散辦法,由中央主管機關定之。

顯然〈條例§15並沒有要求要提出主管機關核准的「事業概要」才能申請籌組更新會,但為何〈設立辦法〉會這樣訂定?

參、哪裡出了問題:

我們先回到內政部營建署的「都市更新手冊」,並試著來自問自答一下:「要求發起人在提出更新會設立申請時必須提出事業概要,有這麼嚴重嗎?」

在第三章「民間辦理更新」之「圖3-1更新團體組成流程圖」【步驟3-2】中,申請核准籌組更新會是被區分為需提交經主管機關核准之事業概要的「一般情形」,以及與〈條例〉§22相同同意門檻的「特殊情形」兩種。「一般情形」指的是〈條例§10第一項後段「……擬具事業概要,連同公聽會紀錄,申請當地直轄市、縣()主管機關核准,自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業……」;同樣的,「特殊情形」指的是〈條例§10第二項後段「……同意比例已達22規定者,得免擬具都市更新事業概要……」。

而〈條例〉§22的同意門檻為:在〈條例〉§7「迅行劃定」之情形下,所有權面積比、人數比均需>1/2;〈條例〉§6「優先劃定」之情形下,所有權面積比>3/5、所有權人比>2/3;或〈條例〉§11「自行劃定」之情形下,所有權面積比>2/3、所有權人比>3/4

換句話說,依照上述的法條解讀方式,要申請籌組更新會的發起人如果不是已經取得預定更新地區過半數以上的居民同意加入,就是必須要先取得1/10的同意、並完成「事業概要」的核准,再來申請籌組更新會。這時候要面對的是「事業概要」的同意門檻1/10雖不高,但編製事業概要的專業技術並不是這些發起人都具備、自行能操作。這就又回到找規劃顧問的經費哪裡來的問題了。

如果發起人無法籌得前置規劃的費用,有意推動該地區更新案的「更新事業機構」(以下簡稱「開發團隊」)當然就很樂意提供,可想而知開發團隊一定是以擔任實施者為前提切入,相關的規劃費用當然是計入開發成本、全部吸收,以獲得民眾簽署同意書。然根據〈條例〉的設計,一個更新地區(或事業計畫)只能有一個實施者,這樣就不會出現「更新會」了,不是嗎?所以,可以合理推論這也是都市更新推動的實施者類型少有[5]由更新會擔任的原因之一。

肆、為什麼會扯到〈條例§22的同意門檻?

顯然問題出在對〈條例§10[6]的解釋上。〈條例§10的全文是:

經劃定應實施更新之地區,其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元,或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元,舉辦公聽會,擬具事業概要,連同公聽會紀錄,申請當地直轄市、縣()主管機關核准,自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業,或委託都市更新事業機構為實施者實施之。
前項之申請,應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過1/10,並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過1/10之同意;同意比例已達第22條規定者,得免擬具都市更新事業概要,並依第15條及第19條規定,逕行擬具都市更新事業計畫辦理。

仔細拆解〈條例〉§10當初的立法意旨,應該可以分為如下的重點意旨:

Ÿ     第一項之條文旨在說明土地及合法建築物所有權人亦可經一定程序與形式具備下,「擬具事業概要……申請......核准,......實施該地區之都市更新事業」(或委託實施更新事業)

Ÿ     是以,第二項所稱「前項之申請」指的是申請主管機關核准事業概要。此概要之核准需經召開公聽會,並附公聽會會議紀錄。

Ÿ     同理,第二項所定的1/10門檻是指申請事業概要的條件。

Ÿ     第二項後段規定同意比例是指未經事業概要核准程序而要直接申請核准事業計畫時的同意門檻比例。

顯然內政部再研擬〈設立辦法〉時,將〈條例〉§10第一項斷句為「……舉辦公聽會,擬具事業概要,連同公聽會紀錄,申請當地直轄市、縣()主管機關核准,自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業……」,未明辨〈條例〉§10講的只是「事業概要」申請與同意門檻。因而把「經主管機關核准的事業概要」列為申請籌設更新會的必要文件。使得〈設立辦法〉雖然是根據〈條例〉§15訂定,〈條例〉§10也變成規範籌設更新會的母法。

這樣的解讀有一個邏輯上的偏誤。因為如果設定〈條例〉§10第一項的法意是指「擬具事業概要申請當地主管機關核准組織更新團體」,則該條文應該也是指「擬具事業概要申請當地主管機關核准委託都市更新事業機構為實施者」。顯然並沒有人把〈條例〉§10做後者的解讀,同理,前者也不該做相同的解讀。

伍、當初立法意旨:

為瞭解本條文的原意,我們追溯1998.10.22立法院第三屆第六會期第七次會議紀錄所附、行政院對所提之〈都市更新條例(草案)〉版本§10的說明,來瞭解在立法之初的意旨究竟為何。根據「會議紀錄」,行政院的法條說明是:

第一項明定經主管機關劃定應實施都市更新之地區,其土地及合法建築物所有權人得就已劃定之更新單元或依主管機關所定劃定基準自行劃定更新單元,擬具事業概要,申請當地直轄市、縣()管機關核准後,自行組織更新團體實施都市更新事業或委由都市更新事業機構辦理,以引導民間充沛的人力、財力投入都市更新工作,加速都市更新之進行。」(立法院,1998,vol.87,no.42:p312)[7]

從修法說明用「核准後」一詞,顯見該條文所規範的是前者(也就是事業概要)的申請要件,並非規範後者(也就是更新團體)的籌組要件,同一文件也可看到張俊宏委員版本、謝宗親委員版本的重點也是在規範事業概要的核可,與申請更新團體是兩件事情(立法院,1998,vol.87,no.42:p308)。這一點可以在〈條例§15中並未把「事業概要」列入應備文件獲得應證。

當然,我們還是可以繼續爭論〈條例§10雖只是在規範事業概要的申請核准以及同意門檻,且表示「先有事業概要,再申請成立更新團體」的順序,就成為〈設立辦法〉的法源之一。

然而,此一論點並不是那麼站得住腳,因為〈條例§10更像是講「……擬具事業概要,申請當地直轄市、縣()管機關核准後自行組織更新團體的方式實施都市更新事業或委由都市更新事業機構的方式辦理」。這樣的解讀邏輯可以從2012年底行政院提出的最新修法版本得到印證,因此〈設立辦法〉的第一版與第二版極有可能是誤解了〈條例〉§10§15的用意,導致更新手冊的錯誤。

陸、就來看看〈條例〉§10最新修法版本

行政院會於2012.11.29日通過內政部「〈都市更新條例〉修正草案」,隨即於12.07以院臺建字第1010151872號函,函送「〈都市更新條例〉修正草案」請立法院審議,由立法院編為「立法院議案關係文書」院總第666號政府提案第13469號。修正草案將原條文§10改編定為§20,修訂之內容摘錄如下:

經劃定應實施更新之地區,都市更新事業機構或都市更新會得就主管機關劃定之更新單元,或依所定更新單元劃定基準申請劃定更新單元,擬具都市更新事業概要(以下簡稱事業概要),摘要表明第三十五條所列事項,舉辦公聽會;並於公聽會後六個月內,將事業概要連同公聽會紀錄及土地、合法建築物所有權人意見綜整處理表,申請當地直轄巿、縣(巿)主管機關審議核准;變更時,亦同。(以下略)

依第一項規定申請核准事業概要者,應依下列各款所定人數與面積之比率,取得私有土地及私有合法建築物所有權人之同意:

一、都市更新會或其籌備會申請時:應經該更新單元內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過十分之三,且其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之三之同意。

二、都市更新事業機構或更新單元內土地及合法建築物所有權人數未達七人申請時:應經該更新單元內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過二分之一,且其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意。

前項私有土地與私有合法建築物所有權人數及面積之同意比已達第三十六條第一項規定,且有下列各款情形之一者,得免擬具事業概要……逕行擬訂都市更新事業計畫辦理(以下略)

從修正條文之內容,可以很清楚看到對於更新會籌組成立時,事業概要是否為必要要件之問題已有相當之釐清,其重點可歸納為:

Ÿ     第一項前段表明更新會先於事業概要存在。

Ÿ     第二項明定更新會申請「事業概要」時之同意比例(僅從原1/10調高為3/10,並非原條文§22之至少超過1/2之門檻)

Ÿ     第三項表明原條文§22(修訂條文§36)之同意比例門檻僅為實施者擬省略「事業概要」階段,欲「逕行擬訂都市更新事業計畫」來推動都市更新事業之同意門檻,並非「都市更新手冊」所說籌組更新會的「特殊情形」。

柒、設立辦法§3的解讀與「都市更新手冊」的修訂

從上述的整理,來回頭來看2012.03.05新修訂的〈設立辦法§3,就可以理解為何把第一項第四款條文進一步修訂的原因。修訂條文如下:

四、經直轄市、縣()主管機關核准之事業概要已達本條例第十條第二項前段規定比例之同意籌組證明文件。

亦即,在最新版的〈設立辦法〉中已發現前版本對〈條例§10的錯誤解讀,因此修訂條文明定「事業概要」只是申請籌設更新團體提報文件的選項之一。

然而,條文即便將〈設立辦法〉做這樣的調整,也並沒有完全解決取得事業概要如果先於籌組更新會時會衍生的問題。事實上,「臺北市都市更新顧問小組專案報告(含修法建議)[8]」也建議刪除〈設立辦法§3第一項第四款整個條文。該小組認為這是限制更新團體成立的條文,應予刪除。此建議,也符合2012底的行政院「〈都市更新條例〉修正草案」條文內容的精神。

捌、結論建議

都市更新實施至今,常聽聞有不肖都更業者把三個階段的同意書(事業概要、事業計畫、權利變換)說成是「一式三份」,誘騙地主一次簽訂(商業週刊,2012)[9],造成許多糾紛。加上〈條例〉的設計讓同意書有如賣身契(蔡志揚, 2011 :p89)[10],也讓許多人對於要簽署都更同意書變得非常的緊張,在都更說明會上一聽說要簽名就退避三舍,甚至連出席簽到都有人會擔心,更別提說簽同意書了(張金鶚,2011:p85)[11]

限於篇幅,前文僅從相關法令各版本的邏輯觀點,討論籌設更新會是不是需要提具經主管機關核准的事業概要,進而點出過去的〈設立辦法〉以及內政部所定的作業手冊(甚至解釋函),都有錯誤解讀〈條例〉立法意旨的地方。事實上,如果我們從「公共利益」的觀點角度來檢視,就很容易發現以相關單位核准的事業概要做為籌設更新會的提報文件,是沒有意義且不恰當的作法。如果逼使更新會成立就必須先具有主管機關核准的「事業概要」,那等於是逼著「逾七人」的發起人去找「金主」出錢,那麼更新會的互信基礎絕大部分就會在開始發起時,就注定會受到質疑。一份經主管機關核准的「事業概要」真的是凝聚社區共識的必要條件嗎?

我們更應該問,是該先有更新會(或籌備會)的平台來凝聚居民共識,以討論要不要進行都市更新,進而共同研擬(或邀請規劃顧問協助)、決議更新的事業概要?還是先有一些人完成一份事業概要以徵求社區民眾的同意後,大家才可能開始組織更新會的平台,凝聚(修補)共識?

期待都市更新的推動能朝向居民自主的方向改進,因此更新會被期待扮演重要的角色。事業概要與更新會籌設申請的脫勾,才有機會讓居民在不怕被騙的情況下,參與到更新會裡面來,進而就是否願意實質參與更新,進行共識討論。

值此修法時期,朝野各黨派的修法版本已達10個版本[12],而不少民間團體亦醞釀提出各自的「民間版」。而,如真的想降低整合風險,鼓勵更新地區的原住居民透過籌組更新會來凝聚推動都市更新的共識,是更為 貼近居民需求、符合公共利益的作法。



[1]   90年編印,9711月修訂版。2013.01.10於內政部營建署「都市更新入口網站」下載http://twur.cpami.gov.tw/reports/dl.aspx

[2] 1999.03.31內政部(88)台內營字第 8872636號令發佈實施;2008.09.12內政部台內營字第0970806965號令修正§3條文;2012.03.05內政部台內營字第1010801180 號令修正§3條文。

[3] 設立辦法〉於2008.09.12第一次修訂時,修訂第一項第4款為「經直轄市、縣(市)主管機關核准之事業概要」、刪除第5款。並增加第二項內容「更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人,並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積,其同意籌組之比例已達本條例第二十二條規定者,得免附前項第四款之事業概要。但應檢附已達該比例之證明文件。」

 

[4] 由於還沒有組成更新會,相關費用收取的公信力?收取後如何監督使用?如何聘請適合的規劃顧問……等等問題,有心參與的社區居民也都沒有一個平台機制可以參與及討論。因此,要求更新會成立時就有主管機關核准的更新事業,等於是增加民眾自主參與更新的困難度,把民眾推給財團。

[5] 詳臺北市更新處(2010),《都市更新資料調查與分析》,p4-31,表4-43各行政區已核定更新案辦理更新方式統計。

[6]   另外〈條例)§11未經劃定應實施更新之地區,土地及合法建築物所有權人為促進其土地開發利用或改善居住環境,得依主管機關所定更新單元劃定基準,自行劃定更新單元,依前條規定,申請實施該地區之都市更新事業

[7]   立法院(1998),〈立法院第三屆第六會期第七次會議紀錄〉,《立法院公報》,vol.87,no.43.

[8]   臺北市政府於2012.04.02成立之臺北市都市更新顧問小組,並於同年04.19提出20點修法共識以及對〈都市更新條例〉及其相關法令之修正草案。小組成員有:張金鶚(政治大學地政系特聘教授/召集人);何芳子(中國文化大學推廣部建築與督市計畫研究所兼任副教授);林建元(臺灣大學建築與城鄉環境研究所教授);金家禾(臺北大學不動產與城鄉環境學系教授);陳玉霖(麗業不動產估價師聯合事務所執行合夥人);蔡志揚(律州聯合法律事務所律師)

[9]   商業週刊(2012),〈都更變政績 製造上百受害者〉,《商業週刊》,no.1260, 2012-01-16.

[10]  蔡志揚(2011),《良心律師教你看穿都更法律陷阱》,台北:三采文化.

[11] 張金鶚(2011),《張金鶚的都市更新九堂課》,台北:方智文化.

[12] 計有:李俊俋等23人版本(2012.04.25)、陳亭妃等21人版本(2012.05.02)、許添財等18人版本(2012.09.15)、丁守中等27人版本(2012.09.15)、李應元等36人版本(2012.10.03)、尤美女等22人版本(2012.10.31)、陳節如等18人版本(2012.11.07)、陳其邁等24人版本(2012.11.21)、林淑芬等22人版本(2012.12.12)、行政院版本等十個版本(2012.12.19)

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