依法行政的目的在成就程序正義亦或實質正義？
王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2013.03.23
「依法行政」這件事情不難理解，卻因為常常被拿出講得鏗鏘有力，反而模糊了焦點﹗特別是近幾年來常常出現在媒體報導上的爭議性政策事件。
所謂「依法行政」，又稱為「行政合法化」原則，指一切的公行政行為都必需符合法的規範(陳新民,2002:p67)[1]。因此，「依法行政」具有兩大構成要素(陳敏, 2007:p153-155)[2]，其一為「法律優先原則」(Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes)，其二為「法律保留原則」(Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes)。「法律優先原則」是說政府行政必須受到有效法律之約束，不得採取違反法律之措施；對現行有效之法律必須予以正確地適用，不得偏離，性質上屬消極禁止公行政違反法律，沿用其未獲法律授權所發布之命令(大法官釋字第514號)行政，也稱「消極的依法行政行為」(陳敏,2007:P154)。「法律保留原則」要求公行政需有法律之授權始能做成行政行為，是積極地要求公行政必須同時以行為法(作用法)之授權為依據行使職權(大法官釋字第 535 號)，也稱「積極的依法行政行為」(陳敏,2007:P154)。公行政需秉持「法律優先原則」與「法律保留原則」，此為法治國家依法行政之基本要求。
「依法行政」又常與「程序正義」概念相提並論。正義(justice)一般被以程序正義(procedural justice)與實質正義(substantial justice)兩大面向來談。所謂「實質正義」指決定的內容或行為的結果合乎法、理或正義；而所謂的「程序正義」，法學上就是所謂的「正當程序」(due process)，又稱為「合理的法律程序」(due process of law)，指行政的決定過程須合理(事實上，「正當法律程序」，還兼指「實體法」及「程序法」規定之內容，詳大法官釋字第384號)，以確保做出來的決定合理且經得起考驗，以達到「實質正義」的目標。
這也就是說，「程序正義」是「實質正義」的「必要條件(necessary condition)」，而不是「充分條件 (sufficient condition)」。也就是說，在實踐「實質正義」的這件事情上，「程序正義」是「無之必不然，有之不必然」，「程序不正義」即不能成就「實質正義」。通俗一點說，若為了追求「實質正義」，但枉顧「程序正義」，如果不是 "疏忽"，就是"不擇手段"，前者是法所不能接受的，後者法理都不能接受，最多只剩下情有可原。
但，完成所有的正當程序，也就是「依法行政」，就能推定一定實踐了「實質正義」、就達成了原本行政的目的嗎?
現今社會常常看到拿 "立法" 當工具，把一些取巧的「程序」設計到法條中(另詳「都市更新條例解密」等系列文章)，然後再把 "程序" 跑完，就要結案、就要做成行政處分，至於是否達成「實質正義」並不在「程序」的驗正當中。備受批判的公聽會就是一例，說都市更新條例第一條寫了公共利益所以實施都市更新就是實踐公共利益又是一例，這種例子不勝枚舉。因為「程序正義」很容易看到表面的「程序」要件，卻常常忽視了完成程序之後的事情。然而，「實質正義」不是這一連串事情的最終目地嗎?
如果說法治社會必須接受每一個「依法行政」後所出現的結果，而我們也必須接受這個結果叫做「實質正義」，哪豈不是掌握立法機器、掌握國家機器，就掌握所有的「正義」的解釋權了嗎?
要求政府官員「依法行政」、依「正當法律程序」行使行政權，其根本的意涵是在於藉由對政府公權力行使的限制，來保障人民的權利，以免受政府濫權之害。也就是實踐憲法保障人民基本權利，對掌握國家機器的政府機關與行政人員的一種「防弊」設計(葉俊榮,2001:p7)[3]。然而，若是行政部門守著官僚主義(bureaucratism)與本位主義(departmentalism)的思維，「依法行政」就會逐漸自我失智地退化成為一種為確保行政機關行政作為的順利進行、而在程序的設計上弄成是「五花八門」，但在對人民權益保障的考慮上卻常又是乏善可陳的做法(湯儒彥,2008:p5)[4]。
廿一世紀民主社會/公民社會的台灣，掌握國家機器的公職人員，請務必謹慎使用「依法行政」的觀念，這是我們付出這麼大民主代價所要追求的嗎? 非常值得思考!!
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