依法行政的目的在成就程序正義亦或實質正義?

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2013.03.23

「依法行政」這件事情不難理解,卻因為常常被拿出講得鏗鏘有力,反而模糊了焦點﹗特別是近幾年來常常出現在媒體報導上的爭議性政策事件。

所謂「依法行政」,又稱為「行政合法化」原則,指一切的公行政行為都必需符合法的規範(陳新民,2002:p67)[1]。因此,「依法行政」具有兩大構成要素(陳敏, 2007:p153-155)[2],其一為「法律優先原則」(Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes),其二為「法律保留原則」(Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes)。「法律優先原則」是說政府行政必須受到有效法律之約束,不得採取違反法律之措施;對現行有效之法律必須予以正確地適用,不得偏離,性質上屬消極禁止公行政違反法律,沿用其未獲法律授權所發布之命令(大法官釋字第514)行政,也稱「消極的依法行政行為」(陳敏,2007:P154)。「法律保留原則」要求公行政需有法律之授權始能做成行政行為,是積極地要求公行政必須同時以行為法(作用法)之授權為依據行使職權(大法官釋字第 535 ),也稱「積極的依法行政行為」(陳敏,2007:P154)。公行政需秉持「法律優先原則」與「法律保留原則」,此為法治國家依法行政之基本要求。

「依法行政」又常與「程序正義」概念相提並論。正義(justice)一般被以程序正義(procedural justice)與實質正義(substantial justice)兩大面向來談。所謂「實質正義」指決定的內容或行為的結果合乎法、理或正義;而所謂的「程序正義」,法學上就是所謂的「正當程序」(due process),又稱為「合理的法律程序」(due process of law)指行政的決定過程須合(事實上,「正當法律程序」,還兼指「實體法」及「程序法」規定之內容,詳大法官釋字第384)以確保做出來的決定合理且經得起考驗,以達到「實質正義」的目標

這也就是說,「程序正義」是「實質正義」的「必要條件(necessary condition)」,而不是「充分條件 (sufficient condition)」。也就是說,在實踐「實質正義」的這件事情上,「程序正義」是「無之必不然,有之不必然」,「程序不正義」即不能成就「實質正義」。通俗一點說,若為了追求「實質正義」,但枉顧「程序正義」,如果不是 "疏忽",就是"不擇手段"前者是法所不能接受的,後者法理都不能接受,最多只剩下情有可原。

但,完成所有的正當程序,也就是「依法行政」,就能推定一定實踐了「實質正義」、就達成了原本行政的目的嗎?

現今社會常常看到拿 "立法" 當工具,把一些取巧的「程序」設計到法條中(另詳「都市更新條例解密」等系列文章),然後再把 "程序" 完,就要結案、就要做成行政處分至於是否達成「實質正義」並不在「程序」的驗正當中。備受批判的公聽會就是一例,說都市更新條例第一條寫了公共利益所以實施都市更新就是實踐公共利益又是一例,這種例子不勝枚舉。因為「程序正義」很容易看到表面的「程序」要件,卻常常忽視了完成程序之後的事情。而,「實質正義不是這一連串事情的最終目地嗎?

如果說法治社會必須接受每一個「依法行政」後所出現的結果,而我們也必須接受這個結果叫做「實質正義」,哪豈不是掌握立法機器、掌握國家機器,就掌握所有的「正義」的解釋權了嗎?

要求政府官員「依法行政」、依「正當法律程序」行使行政權,其根本的意涵是在於藉由對政府公權力行使的限制,來保障人民的權利,以免受政府濫權之害。也就是實踐憲法保障人民基本權利,對掌握國家機器的政府機關與行政人員的一種「防弊」設計(葉俊榮,2001:p7)[3]。然而,若是行政部門守著官僚主義(bureaucratism)與本位主義(departmentalism)的思維,「依法行政」就會逐漸自我失智地退化成為一種為確保行政機關行政作為的順利進行、而在程序的設計上弄成是「五花八門」,但在對人民權益保障的考慮上卻常又是乏善可陳的做法(湯儒彥,2008:p5)[4]

廿一世紀民主社會/公民社會的台灣,掌握國家機器的公職人員,請務必謹慎使用「依法行政」的觀念,這是我們付出這麼大民主代價所要追求的嗎? 非常值得思考!!



[1] 陳新民(2002),《行政法學總論》,七版,台北:三民.

[2] 陳敏(2007),《行政法總論》,台北:新學林.

[3]  葉俊榮(2001),《環境行政的正當法律程序》,台北 : 翰蘆.

[4]   湯儒彥(2008),《交通建設計畫提出之正當法律程序研究()-交通計畫、都市(區域)計畫審查程序與環境影響評估審查程序的交錯》,台北:交通部運輸研究所.

Kelwin Wang 發表在 痞客邦 PIXNET 留言(1) 人氣()


留言列表 (1)

發表留言
  • Fonsi Chen
  • 整個「都市更新條例」所建構的基礎來自「都市計畫法」,誠如709號解釋文:『都市更新為都市計畫之一環,乃用以促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益。』而「都市更新條例」推動的立法論述為「多數決」,為一種法律限制人民基本權利的法律,因此少數不同意都更的合法居住權、財產權的人民 (如士林王家) ,必須有符合憲法第二十三條的除外 (法律保留) 條件事實,才可以執行「多數決」被法律限制,侵害不同意都更的合法居住權、財產權的人民。

    「都市更新條例」所有條文對於合法居住權、財產權的人民 (如士林王家) 來說,並沒有『妨礙他人自由、妨礙避免緊急危難、妨礙維持社會秩序』,這點所有民眾應該都同意,也是事實。所以說,一個人民的合法居住權、財產權是不容輕易被剝奪,亦不允許公權力侵害 (侵益行政)強拆,這也是眾所週知的。 如司法院大法官會議釋字第四四三號解釋文:「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣,凡不妨害社會秩序公共利益者,均受保障。因此一個年輕男性因為「役男出境處理辦法」被限制出國,被大法官函釋為【違憲】,『其中內容屬於憲法保留之事項者,縱令立法機關,亦不得制定法律加以限制(參照本院釋字第三九二號解釋理由書)』,該辦法因此屆滿六個月失效。

    那麼憲法第二十三條,剩下的唯一的除外 (法律保留) 條件就是『防止妨礙增進公共利益所必要者』,那麼我們就要檢討,都市更新條例所引導的重建,由民間主導的拆別人房子賣高價賺錢,是否有其攤在陽光下的『增進公共利益所必要者』,是減少國家都市容積增加生活品質嗎?不是! 張金鶚 臉書 曾說:還有,因提高容積造成的負面外部性問題,如交通紊亂、人潮增加、生活品質下降等,該如何估算並回饋與補貼當地居民,才是重要關鍵。 - - 是增加國家都市綠地,擴大人民休閒空間嗎? 不是! - - 是減少國家發生噪音、振動、特殊氣味、污染嗎? 不是! 是減少國家妨礙居住安寧、公共安全或衛生嗎? 不是!縱使建商勉強提出一兩件所謂的公共利益項目,但其利益是全體人民的嗎? 沒有經過強拆民宅沒辦法達成嗎?最後這樣侵害行政是『防止妨礙增進公共利益所必要者』嗎?

    因此,強行以公權力拆除人民受憲法保障之合法居住權、財產權民房,很難在憲法中站的著腳。 誠如709號解釋文:『然國家為增進公共利益之必要,於不違反憲法第二十三條比例原則之範圍內,非不得以法律對於人民之財產權或居住自由予以限制(本院釋字第五九六號、第四五四號解釋參照)。』各位網友有看到嗎?

    但是,反觀目前各都更案都沒有提出符合攤在陽光下的『增進公共利益所必要者』,誠如709號解釋文:『然國家為增進公共利益之必要,於不違反憲法第二十三條比例原則之範圍內,非不得以法律對於人民之財產權或居住自由予以限制(本院釋字第五九六號、第四五四號解釋參照)。』各位網友有看到嗎?

    誠如 大法官 湯德宗 指出:「實質正當」使司法(違憲審查)得以劃定立法權行使的界限,宣告「惡法非法」--縱由立法院之多數,循正當立法程序制定之「惡法」,亦不使發生法之拘束力--以保護個人有免於政府干涉的領域。
  • 對您提供的見解深表認同!!
    許多對憲法認是不深者,僅看到 "或增進公共利益所必要" , 而未看到 "不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障", 並以為可以引 "特別犧牲" 經予補償就是符合比例原則, 實為對憲法保障人民基本權之不夠深入!!

    Kelwin Wang 於 2013/05/05 18:38 回覆