都市更新劃定不存在所謂的「ㄧ般劃定」

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2013.05.04

「都市更新地區」之劃定,除直接根據〈都市更新條例(以下簡稱〈條例〉)§5§6§7之規定辦理劃定更新地區以外,亦得依據〈都市計畫法§24:「土地權利關係人為促進其土地利用,得配合當地分區發展計畫自行擬定或變更細部計畫,並應附具事業及財務計畫,申請當地直轄市、縣())政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」或依據〈都市計畫定期通盤檢討實施辦法〉第9條:「都市計畫通盤檢討時,下列地區應辦理都市設計,納入細部計畫:……三、舊市區更新地區。」等規定辦理劃定更新地區。本文探討依〈條例〉所辦理的都市更新地區劃定。

許多都市更新的教科書、主管機關的宣傳文件(如「都市更新作業手冊」)[1],都說明都市更新地區的劃定方式有三種:一般劃定、優先劃定、迅行劃定。

仔細推敲〈條例〉條文中,分別清楚地將§6定亦為「優先劃定」、§7條為「迅行劃定」,但卻未在§5中定義為「一般劃定」。本文認為這不是條文的疏漏,也不是作開方式的定義、而由後來的操作者自行定義為「一般劃定」。合理的原因是沒有所謂的「一般劃定」。

先就立法之起源探討。查〈條例(草案)〉提出時的三個版本,1995.12.05[2]最早提出的「張俊宏版」[3],僅於§7明定「優先劃定」、§8「迅行劃定」,並無「一般劃定」隨後1997.04.19「謝宗欽版」[4]提出,於§23明定「優先劃定」、§24「逕行劃定」,無「一般劃定」; 2007年「行政院版」於§6明定「優先劃定」、§7「迅行劃定」,同樣沒有「一般劃定」的規定或用詞。所以,1998.11.11頒布的〈條例〉中,沒有界定所謂的「一般劃定」的意涵以及用詞,並不意外。

再從實質意義探究。仔細解讀條文即可以了解,〈條例〉§5條文的內容,實際上只是在規範劃定更新地區的「操作方式-亦即「就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色,進行全面調查及評估;以及「都市更新計畫」應有的內容-也就是:一、更新地區範圍;二、基本目標與策略;三、實質再發展;四、劃定之更新單元或其劃定基準;五、其他應表明事項。並非劃定之「基準」或「類型」。

許多資訊(包含官方)將〈條例〉§5歸類為「一般劃定」,再與§6「優先劃定」、§7「迅行劃定」並列為都市更新的三種劃定,本文認為是對條文的誤解。

除上述從立法起源文件及其修法說明都未見到「一般劃定」的定義外,試問,如果§5是「一般劃定」,那麼,其劃定的標準是都市之發展狀況?居民意願?經濟關係?還是人文特色?這些不應該是ㄧ種調查的必要項目或範籌嗎?

同理對照,除了天災、戰爭後的都市重建(§7)經過調查確認其受災範圍外,明顯已不需調查意願、經濟文化狀況即應迅速展開重建工作外,§6「優先劃定」的全部與§7「迅行劃定」的其他部分(如避免重大災害之發生、配合中央或地方之重大建設)難道不需要參照§5之調查程序進行全面性的調查及評估了解居民意願,即可斷定所劃定之更新地區有造成公共衛生、安全之虞?即知其更新之實施可事先避免重大災害?

是以,§5並非「一般劃定」其理甚明都市更新地區之劃定只有「優先劃定」與「迅行劃定」兩種亦無疑議。其劃定程序必須涵蓋§5所規定之調查項目,並於「都市更新計畫」中,將所評估出來、應實施更新之更新單元區劃出來,或訂出更新單元的劃定基準(此基準應依部同的更新地區而有部同項目與程度),供有意(或責任)實施更新計畫之公、私部門擬定更新事業計畫實之遵循。



[1]   將都市更新地區的劃定說明為包含「一般劃定」方式在內共三種者不勝枚舉,容不提列,敬請見諒。

[2] 以立法院關係文書印發日期為準。以下「謝宗欽版」與「行政院版」亦同。

[3] 由立法委員張俊宏提案,朱星羽、柯建銘等30位委員連署。

[4] 由立法委員謝宗欽提案,林宏宗、李俊毅等36位委員連署。

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  • 現行法,除優先迅行外,若不存在其他劃定更新地區之規定,則所謂「優先」,應作何解?
  • 謝謝你的提問.
    其實,
    該做 "都市" 更新而適用都市更新條例者的, 就是具備必要性的§6 +§7兩種.
    若因為覺得沒有 "對照" 而要把 "優先"改為 "ㄧ般"或其他, 我也不覺得有何不妥.

    Kelwin Wang 於 2013/05/30 13:33 回覆

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  • 依您高見,「優先」一詞可以省略?
  • 謝謝您的提問,
    這篇文章的重點在指出§5 只是在規範劃定更新地區的「操作方式」,並非§6,§7 的劃定類型.所以,都市更新條例所講的類型指有兩種.
    至於, §6,§7 的劃定類型要叫做甚麼? 並非探討內容. 這部份我沒特別意見!

    Kelwin Wang 於 2013/05/30 15:31 回覆

  • guest
  • 抱歉,您的回應有現行法之外的名詞(「操作方式」、「劃定類型」)。不知我是否可作如下理解:即,這篇文章意在解釋現行法,主張排除第6、7條後,主管機關不能依據其他條文(尤其是第5條),劃定更新地區。其理由,(1)歷來草案無「一般劃定」字樣,(2)依文義,第5條並非劃定「基準」或「類型」,且欠缺「劃定標準」,不足單獨作為劃定依據。(3)具劃定更新地區之「必要性」,已完整無餘規定於第6、7條中。
  • 謝謝你再度提問.
    本文目的在提醒都市更新條例的第5,6,7條被錯誤解讀.
    由於如果就你所寫的邏輯來修改,可能問題會更加模糊, 故容我重新寫一遍, 以正確表達本文的意思.

    主管機關如何進行更新地區劃定?
    就是根據第5條所明列的「就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色」的課題面向(或稱項目),以「全面的」調查及評估的步驟來進行。
    調查及評估後,如果發現該調查地區之現況偏向第6條所述的狀況,則應該優先劃為更新地區。因而,歸類這種劃定,為「優先劃定」類型。
    調查及評估後,如果發現該調查地區之現況偏向第7條所述的狀況,則應該以最快的速度劃為更新地區。這種劃定,簡稱為「迅行劃定」類型。
    是以,
    沒有所謂的「ㄧ般劃定」的這種類型.

    以上, 若可以了解, 則, 是的:
    (1)歷來草案無「一般劃定」字樣
    (2)依文義,第5條並非劃定「基準」或「類型」,且欠缺「劃定標準」,不足單獨作為劃定依據。
    (3)就 "都市更新"(必須強調, 不是老舊建築改件)的格局來說, 具劃定更新地區之「必要性」,已規定於第6、7條中。(是否完整無餘, 抑非本文討論重點).

    Kelwin Wang 於 2013/05/30 20:04 回覆

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  • 抱歉,我試著再整理一遍:
    ㄧ、主管機關根據第5條所列項目,以全面查估的步驟,進行更新地區劃定。
    二、全面查估後,符合第6、7條情形,「應」優先、迅行劃定更新地區。
    所以,有而且只有優先、迅行劃定。
    所以,第5條不足單獨作為劃定依據。
    這樣的理解對嗎?
  • 謝謝你的提問.
    就語意上, 同意您所整理的(ㄧ),(二)與本文所表達的意思符合.
    本文之目的在指出§5 只是在規範劃定更新地區的「操作方式」.把§5詮釋為[ㄧ般劃定]是錯誤的解讀. 而這種錯誤發生在政府的文件上是匪夷所思的.
    至於,
    都市更新應不應該有"優先劃定"與"迅行劃定"以外的其他型態(或如您所說:只有優先、迅行劃定), 並非本文探討的重點.
    但,若不限於就本文內容意旨的探討,
    個人認為,
    既然稱為 "都市更新", 既然都市計畫是一種基於國家高權所為的法規命令,且計畫訂定將直接影響人民基本權甚鉅,
    則,
    若不是涉及重大公共利益,就不應該透過"都市更新"的法令與執行模式, 去做個別街廓基地的建築改建, 即便這些建築是老舊的!! 這違反了"不當連結禁止"原則!
    這些部分的論點,
    您可以參酌拙作 "社會對都市更新公共利益的誤解與謬用-兼談對修法的建議", 以及在本部落格中的其他文章!!"
    感謝您耐心的提問!

    Kelwin Wang 於 2013/05/31 10:06 回覆

  • guest

  • 呵呵,也謝謝耐心回應。先不討論都更的理論實務。我比較在意法條解釋,也很意外會出現您所提的質疑。以下,試依都更條例現行法條照樣造句:
    。。。
    第5條 ...主管機關應就ABCD四項目,進行全面查估,劃定更新地區。
    第6條 有下列情形之一者,...主管機關得優先劃定為更新地區...
    。。。
    第5條 ...機場海關應就ABCD四項目,進行全面查估,辦理通關放行。
    第6條 患有法定傳染病者,...機場海關得優先辦理通關放行...
    。。。
    第5條 ...各級法院應就ABCD四項目,進行全面查估,辦理審判。
    第6條 涉宗教信仰屠殺者,...各級法院得優先辦理審判...
    。。。
    我反覆思考上述例子後認為,您的關鍵論點應該是:
    第5條欠缺具體客觀標準,用以劃定更新地區(即法明確性)。所以,第5條並不單獨具有劃定更新地區的規制力。
    。。。
    例如海關的例子
    法定傳染病患依第6條優先放行,夠明確。
    一般旅客vs通緝犯,放行vs不放行,應該在第5條能找到明確依據。
    但是您認為,都更條例第5條,並沒有明確規定更新地區的劃定標準。如同您本文「再從實際意義探究...」這一段所指出,劃定vs不劃定,找不到明確依據。因此,第5條是否具備明確標準,是主要或關鍵爭點所在。
  • 感謝您的追根究底, 很有助於其他有同樣問題的閱讀者的理解.

    本文的意思, 是要說明:
    都更條例§5 從當初的立法討論,到審定頒布(制訂後並未修改), 都只是要做為一條"操作方式"的規範條文, 並沒有要做為"劃定基準" 之用.
    所以,
    要說第5條 "缺乏明確的劃定依據" , 應該也不太能夠成立!
    因為,
    立法的意思就沒有要它扮演 "劃定依據" 的功能, 故應談不上 "缺不缺" 的問題.

    也因為§5本身的問題不是這個(是都市更新計畫, 另文討論), 故修法的方向上,就從未去想要 "補強/補正" 所謂的 "缺乏明確" 的部份.

    總結,
    本文探討的內容不存在 "第5條是否具備明確標準" 這個 "關鑑爭點"
    仍然只是在強調:
    §5 只是在規範劃定更新地區的「操作方式」.把§5詮釋為[ㄧ般劃定]是錯誤的解讀.

    感謝您的提問!! 也希望有助於您的理解!

    Kelwin Wang 於 2013/05/31 13:35 回覆

  • guest
  • 看到回應,深感挫折,顯然我還沒能理解您的意思。
    請教:
    不考慮第6、7條,主管機關可否單以第5條規範出的「操作方式」,即劃定更新地區?
  • 首先,仍要強調:
    本文目的在指出§5只是規範劃定更新地區的「操作方式」。把§5詮釋為「ㄧ般劃定」,再與§6的「優先劃定」或§7的「迅行劃定」並稱為都市更新三種「類型」,本文認為是錯誤的解讀。
    所以,
    本文並未探討 您所關心的問題:「可否單以第5條規範出的『操作方式』,即劃定更新地區?」

    不過,讓我們還是試著來討論您關心的問題。

    第一,容先指出,法條如此設計的原因之ㄧ是:
    經§5的操作方式(或程序/項目),再去歸類該劃定地區是§6的「優先劃定」或§7的「迅行劃定」,是涉及§22「同意比例」的設計(另外,還有§9、§19、§22-1、§44等)。如,§7的迅行劃定(戰爭、天災及重大事變)只要1/2同意,即可強制實施。主要就是所涉及的公共利益(如地震後重建)強度的不同。

    第二,假設不考慮§6、§7,主管機關「可否單以第5條規範出的『操作方式』,即劃定更新地區?」

    根據§5:直轄市、縣(市)主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色,進行全面調查及評估,劃定更新地區,並視實際需要......作為擬定都市更新事業計畫之指導︰一、更新地區範圍 (餘略)

    所以,當然可以(而且是一定要)根據§5的「操作方式」來進行「更新地區」的劃定﹗
    這也凸顯沒有經過這種全面性調查社會各現況面項的§11的「未經劃定應實施更新之地區」,就允許私部門另循地方自治法層級的、簡化的「劃定基準」所做的「自行劃定更單元」,是嚴重侵犯人民的基本權。所以,甚至有法學者認為§11是違憲,應予廢除(請參閱王珍玲,2011,〈-論都市更新地區範圍或更新單元之劃定等相關問題-兼評臺北高等行政法院100年度訴字第八八三號判決〉)

    如只有執行§5的「操作方式」來進行「更新地區」的劃定,而欲因應不同程度公共利益性的實踐,則必須確實訂定§5所規定的「都市更新計畫」 (做為「都市更新事業計畫」之指導計畫),去明訂不同程度的輔助、獎勵或其他便利性措施,以便連結其它操作性條文!
    這種程度上的劃分、歸類,就是§6、§7的類型。§5只是操作方式/程序/項目。

    以上說明。

    Kelwin Wang 於 2013/06/01 17:46 回覆

  • guest
  • 感謝費心說明,冒昧請教,
    1.
    您本文中,「作開方式的定義」,「方」是否為「放」?

    2.
    #6回應末二段,「不同程度公共利益的實踐」,如果指的【恰】好「就是§6.§7的類型」,亦即,有多少程度可分,就有多少類型與之一一對應。是依您高見,條例既僅設§6.§7兩種劃定類型,則吾人推論除§6.§7之外,應無其他法條(尤其是§5)可資劃定更新地區而實踐公共利益,乃屬當然。我反覆請教§5可否獨力劃出一個更新地區範圍,其理在此。這與我#3所提「完整無餘」的問題,係屬同一個問題。

    3.
    由於您開示「可以根據§5的『操作方式』來進行『更新地區』的劃定」,則這樣的「操作方式」,就能劃定出一個「更新地區範圍」,不是嗎?【故,§5的「操作方式」指的是「就四項目,全面查估,劃定更新地區」。】
    3-1.
    又或,仍必須參酌您所說的,「而欲因應...」(#6回應末尾二段,這部份我不見得算看懂lol),才能劃定出一個「更新地區範圍」?【故,§5的「操作方式」指的只是「就四項目,全面查估」。如欲繼續進行劃定,須俟查估後,依地區不同現況分別適用§6或§7,才能劃定出一個「更新地區範圍」。】

    4.
    http://www.uro.ntpc.gov.tw/web/FAQ?command=faqview&groupId=14323
    新北市都更處的網頁,把§5的「一般劃定」與其他(§6.§7)並列為「劃定都市更新地區之方式」,這顯然也在您本文質疑範圍內。您也一再強調,「§5只是規範劃定更新地區的『操作方式』」。但是,您的§5劃定「操作方式」為何不能被他人列為「劃定方式」,理由十分令人費解。

    5.
    新北市都更處由條例並列出§5.§6.§7三種「劃定方式」。您這裡,只認定§6.§7兩種「劃定類型」。您並主張都更處「一般劃定」的「劃定方式」,亦即§5所規範者,只是「操作方式」;若與§6.§7並稱為都市更新三種「類型」,是錯誤的解讀。所以§5中,您所名為「操作方式」者,不可將之歸於「劃定方式」而名「一般劃定」,否則「是對條文的誤解」。

    6.
    承上,您的「類型」,想必與實踐公共利益之程度相對應,觀念上較「方式」似乎複雜許多。您的「類型」,與都更處的「劃定方式」,意義相同嗎?

    7.
    基於好奇,我把双北市的更新地區劃定案例,檢視過一遍,發現除了木柵某案未表明劃定方式外,未有單以§5為依據者。計劃中或曰「劃定原則」或曰「法令依據」,皆不出以下三種可能,即:a.單以§7為法令依據,b.單以§6為法令依據,c.以§5及§6為法令依據。實務現況若此,則吾人討論是否存在【出於§5的「一般劃定」】,其實益為何?
  • YU
  • 抱歉,實務上比較少用更新地區做操作,多以更新單元,作為更新案的基本單位。

    因此有第11條,所有權人可依法自行劃定"更新單元"。
    這可能被官方作為"一般劃定"依據。

    猜測官方不希望民眾去混淆更新地區、更新單元的概念,進而影響民眾不確定適用哪種劃定方式之"多數決"比例吧。

    因此雖無法律名稱,但應該有其法源吧?
  • 謝謝你的意見.
    本文要說明的是,
    就更新條例的「法定名詞」中, 全篇並沒有所謂的「一般劃定」的用詞, 因此, 也不生「官方」把第11條「作為」一般劃定的依據一事.
    其次,
    實務上的都市更新單元劃定, 以「臺北市自行劃定更新單元重建區段作業須知」(下稱作業須知)為例(專為條例11條申請自行劃定更新單元而訂定), 第4點規定:
    臺北市(以下簡稱本市)未經劃定應實施更新之地區,土地及合法建築物所有權人(以下簡稱申請人)依本條例第十一條規定申請自行劃定更新單元峙,應符合本自治條例第12條規定之劃定基準及「臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準規定」(下稱評估標準).
    對照「評估標準」的「建築物及地區環境狀況」1~6點即為「都市更新條例」第6條的「優先劃定」其 第7點亦為「都市更新條例」第7條第一項的第二款. 沒有「都市更新條例」第5條.
    這樣是不是說:民間自行劃定如果根據條例第5條的「所謂"一般劃定"」, 就不能在台北市身劃定更新單元囉?
    其時不存在這個問題,
    因為, 此正足以反證說明假設第11條是走「一般劃定」之說法並不存在.

    故, 在「都市更新條例」中既未曾出現「一般劃定」, 及無所謂「法源」. (本來無一物, 何處惹塵埃?)
    不過, 好在的是,
    民間把「都市更新條例」第5條說成為「一般劃定」, 與「優先劃定」,「迅行劃定」是所謂「都市更新三種劃定」的誤解, 並未影響「劃定」上的操作.
    既非法定名詞, 即不生法律效力(利益或不利益),
    部分「專業者」或「非專業者」用自己的想法「誤解」出一個新的名詞, 也不會適用在法定程序上, 故也不致造成民眾權益的侵害!
    只是,
    如果「都市更新」的教科書, 甚至是官方的宣傳文件繼續引用「一般劃定」, 只是顯示其對法令條文與立法意旨的「理解不足」而已.

    Kelwin Wang 於 2013/11/21 10:23 回覆

  • 悄悄話
  • Kelwin Wang
  • 你好,謝謝你的提問.
    更新條例全篇既沒有所謂的「一般劃定」的用詞(遑論法定名詞),因此,也不生把「一般劃定」套做第11條「法源」之問題。

    私部門根據第11條要申請單元劃定,也是依第6、7條的「劃定原則」來申請。
    台北市政府制訂的「評估標準」就是細化條例第6、7條的「原則」而做成較能簡易操作(實施者自我初步評估)的「準則」性工具。

    條例第5條則是劃定更新地區的「操作方式」(全面對都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色評估調查),
    調查之結果若偏向第6條之狀況則應「優先劃定」為更新地區(同意門檻較高);
    調查之結果若偏向第7條之狀況則應「迅行劃定」為更新地區(同意門檻較低);
    若皆不符第6、7條之狀況,就不具「更新條例」所稱劃定更新地區之要件。

    本文要提醒的是,
    許多官方文件把不存在的「一般劃定」與法定名詞的「優先劃定」與「迅行劃定」並列為三種劃定,是錯誤的觀念。
    然,既因為「不存在」,故並不會有執行上造成法益受損的問題。
    至於新北市的「簡易都更」是一種政策方案的用詞,並非本文的討論。