都市更新條例「民間版」修正草案總說明
王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2013.05.16
案由：鑒於都市更新條例(以下簡稱本條例)自公布施行以來雖歷經八次修正，然邏輯思維與制度設計，卻忽略了都市更新之實施實是以國家高權地位進行都市結構調整，復甦雅典憲章(Athens Charter)所揭櫫之居住、工作、休閒、交通四大都市機能，達成增進公共利益之目的，反而不斷偏向以提振不動產業為目標、意圖製造短期浮面榮景的錯誤方向，使得被牽涉入都市更新之主管部門公職人員、民間開發者以及原住居民陷限於角色功能的扭曲、錯亂，使得依法行政者造成人民權益侵害、協助政府推動更新者蒙上賤商惡名、參與更新後社區關係瓦解崩盤。
文林苑事件的發生引爆龐大民怨，社會付出鉅大成本。然危機即轉機，一0二年四月二十六日司法院釋字七0九號解釋確定本條例確有部分違憲，彰顯都市更新若繼續治標不治本地進行防弊式的技術條文嚴厲化修法工程，不僅徒增都市更新更推動之困難，也無助於導正失控容積獎勵下龐大都更利益引動全民貪婪而致無所不用其極地藉由侵犯他人基本權而增益私利、悖離公共利益的問題。官、產、學與社會大眾應記取一重大社會事件的教訓，認清修法應從憲法保障人民基本權的根本立足點上進行制度邏輯架構的導正，透過落實國家高權責任、回歸都市計畫指導、深化公民治理之民眾參與，藉公開透明化的推動機制，使人民權益得以受到保障、公共利益得以實現。爰擬具「都市更新條例部分條文修正案」，是否有當，呈請公決。
說明：
一、本條例公布施行十五年來，經八次頻繁修正，卻屢屢往便利私部門實施更新傾斜，致使公法遁入私法、私利僭稱公益，強徵強拆，造成都市更新爭議不斷。
二、早於文林苑事件發生之前，內政部因應社會對本條例有違憲疑慮之議，逕自作出「都市更新事業具有公益性」(台內營字第0950184914號)、故「與憲法並無牴觸」(營署更字第0980032581號函)的解釋函。文林苑事件之後，主張憲法意旨是指「為求公共利益得限制私有財產權之行使」故強拆正當、無違憲之虞者仍言之鑿鑿，同時，輿論亦強烈質疑並無明顯急迫之公共利益需要藉由拆除王家方能達成，故顯有違憲。社會各界對於本條例究竟是必要之惡、惡法亦法、抑或是惡法非法，莫衷一是，要求釋憲之議遂如潮湧至，不分官方或民眾、行政或立法，皆有倡議、朝野一致。終於，司法院做出確定部分違憲定論之釋字709號解釋。
三、查違憲部分是啟動門檻過低、事業概要未經過審議程序、操作上未通知利害關係人、未盡送達責任以及未召開聽證會讓利害關係人到場陳述辯論，不符憲法要求之正當行政程序(due process)，判定第十條第一項、第二項，以及第十九條違憲。另第二十二條第一項因考量都市更新亦有重要公益實現之任務，設定同意門檻如非太低而違反憲法要求之正當行政程序，則為立法形成之自由。第二十二之一條則因為是第七條迅行劃定下之災後重建情況，有明顯必要性與公益性，遂為不違憲裁定[1]。
四、究其關鍵爭點，實在於如何處理都市更新事業中所促成利益之比較衡量，並舉證有足以正當化強制取得基礎之「公共利益」之存在(成田賴明,1989:p133)，以使憲法保障之基本權受限制時(權利形式之變更、權利處分自由之剝奪)能得到平衡，並為違憲審查之事項。
五、揆諸依都市更新條例所執行的都市更新，其(特指都市更新計畫)法律性質是等同於都市計畫的法規命令層級，是政府居於國家高權地位所為的拘束性行政計畫，按國家高權有所謂「公權力獨占原則」，僅能由國家親自執行(監察院,2011: p10-11)而由居於公法上職務與忠誠關係之公務人員作為其固定職權而承擔之(程明修,1999: p12)，以確保公務執行之公正、中立以及追求公益等目的之實現，並承擔計畫擔保責任。然現行都更法制卻允許不具執行公權力資格之私部門根據地方自治條例(如台北市都市更新自治條例)所訂的劃定基準、自行劃定更新單元、申請實施更新事業，並在無法獲得全體同意下，得動用多數決迫使不同意之少數強制參與，甚至由公部門代為執行具公法權力之強制拆除，致衍生諸多亂象、社會紛爭、人心不安。究其根源，是制度設計混亂了公法都市計畫體系與私法住宅改建體系，將都市更新中的政府、原住居民、都市更新事業(相關)機構的角色、功能錯置，全盤皆輸。
圖一 都市更新中，政府、民間開發者、元住居民的角色功能關係
六、為導正都市更新淪為舊建物改建的錯誤認知、回歸「都市格局」的更新與國家高權應有之計畫擔保責任，確立政府主導辦理都市更新之責、檢討都市更新回歸都市計畫宏觀調控機制、以都市更新計畫作為個別事業計畫指導之原則、加強資訊公開及強化原住居民參與更新需求調查與意願整合，以降低更新實施之社會成本，維護憲法保障人民基本權及解決實務執行爭議、維護民眾基本權益，爰擬具「都市更新條例」修正草案，其修正要點如下：
(一) 都市更新的推動是為達成不特定多數人之公共利益，而透過拘束性的行政計畫，以調整都市結構之方式強化公共設施、改善人居環境之作法。現行都市更新無全盤規劃地授以容積獎勵，誘使私部門以短期局部的老舊住宅改建來取代全面的都市再發展，實為錯誤的觀念與做法。爰引雅典憲章(Athens Charter)之都市機能定義，強化都市更新條例之目的宣言。(修正條文第一條)
(二) 強化都市更新條文之精確性，爰增加更新地區、都市更新計畫、都市更新會、都市更新技術服務機構、都市更新事業機構、相關權利人、利害關係人等名詞定義。(修正條文第三條)
(三) 為強調都市更新手段本具之多樣性、不應侷限於重建，爰增加實施者應優先評估採用維護、整建方式進行之規定。(修正條文第四條)
(四) 「都市更新計畫」不僅是更新單元劃定、都市更新事業計畫之指導計畫，亦為國家之計畫高權、政府須負計畫擔保責任。爰明訂都市更新計畫須有必要性及公益性評估、居民更新意願調查與安置計畫、公共設施增修計畫等事項，並公開審議及聽證程序確認；且明訂只有在政府訂有都市更新計畫之都市更新地區都市更新事業之實施必須在始得為之。(修訂條文第三條、第五條、第十五條)
(五) 老舊建築若有明顯甚至立即之危險，主管機關不應怠忽職守、等待藉由都市更新處理，致延宕化解潛在或立即性公共危險之時機。爰增訂應先以現有之建築法、災害防救法為緊急之處分。(修訂條文第六條、第七條)
(六) 都市更新計畫為國家高權，旨在透過都市結構之調整，恢復或提升都市機能。故，不論從都市計畫之邏輯議或公法行政之法理，都應由政府主導，由政府主辦或透過政府主動輔導原住居民組成之都市更新會來主導更新需求確認與意願整合，並分階段以公開徵選方式，引進專業單位之人才、技術、資金，踐行民主法治社會之公民治理精神。(修訂條文第八條至第十四條)
(七) 為增加事業概要、事業計畫之代表性，爰修正限制申請主體及提高其應取得同意之門檻，並明定申請事業概要、事業計畫核准應備具推動更新之必要性與公益性評估、與都市計畫及細部計畫之配合、同議與部同意者之異見調查與處理方式、拆遷安置之社會計畫等項目，俾利地方主管機關進行實質審查實之判斷依據。(修正條文第十六條、十八條、第二十條）
(八) 為確保總體調控都市之發展，爰訂事業計畫之擬訂變更涉及都市更新計畫、都市計畫變更者，須循都市計畫程序辦理。(修訂條文第十七條、第三十一條)
(九) 為使關係權利人與利害關係人都可以充分了解掌握個別都市更新事業計畫的推動，爰在符合個人資料保護法的精神下，明訂都市更新相關送審資料公開辦法。(修正條文第三十條)
(十) 都市更新之推動應符合正當程序、公民參與，爰強化關係權利人與利害關係人之被告知權、參與權與異議權之實現。(修正條文第三十一條至第三十四條)
(十一) 為深化公民治理精神、落實憲法保障人民基本權，爰將原住居民組織都市更新會籌備會、更新會等權利義務要件明訂於法律條文中，並授權中央主管機關擬、修訂相關管理辦法與細則。(修正條文第二十五條、第二十六條)。
(十二) 刪除現行條文第十九條之一。「都市更新事業計畫」同意的過程為社區總體營造凝聚共識階段，且事關權利關係人之同意及利害關係人之瞭解，不宜簡化。另，此階段都市更新事業機構尚未參與，不造成開發成本增加問題，故應無簡化之必要。
(十三) 刪除現行條文第二十五條之一。協議合建係於私契約協議權利價值分配結果，將影響參與權利變換之所有權人選配更新後土地及建築物之權益，為確保公平合理分配，實施者若無法取得全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意時，應採權利變換方式辦理，爰刪除之。
(十四) 明訂國有非公用土地雖參與都市更新，但仍以政府主導、有全盤性規畫、依照國有財產法相關規定辦理為原則。(修正條文第四十一條)
(十五) 為使實施權利變換之費用合理分擔，並因應大面積都市更新分期開發之執行需要，修正土地所有權人共同負擔之計算規定，並增訂土地所有權人所需負擔費用得改以現金給付，以滿足所有權人不同需求。(修正條文第四十五條)
(十六) 基於民間以更新事業機構為實施者之更新事業須經全體關係權利人同意、已無主管機關代為拆遷必要之前提下，考量由政府依經聽證會程序訂定之都市更新計畫主導(擔任實施者或輔導更新會擔任實施者)之更新事業應已具備相當程度之公共利益，特別是戰爭或天災後的重建有其急迫性，爰強化爭議協調機制、強制拆遷前依完成安置等但書下，有條件保留得由主管機關強制拆除之機制。(修正條文第五十條)
(十七) 為避免都市更新與土地登記之救濟程序產生重疊，增訂登記機關於建築物所有權第一次登記公告受有都市更新異議時，應移送囑託機關處理，並依其處理結果登記。（修正條文第五十七條）
(十八) 為鼓勵實施者亦得朝整合全體同意之協議合建方式，實施都市更新，明定經政府劃定應實施更新之地區，因協議合建辦理產權移轉時，得減徵土地增值稅及契稅。（修正條文第六十條）
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