關於都市更新聽證辦法公聽會-踐行「都市更新計畫聽證」使都更推動符合正當行政程序

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2013.09.02

一、釋字709號解釋的意旨

因應釋字709號解釋作出都市更新條例(簡稱〈條例)部分違憲、「都市更新事業計畫」(簡稱「事業計畫」)核定前需增加「聽證會」程序,營建署與都市更新最熱門的台北市與新北市分別提出辦法[1],卻被批評過於草率,因此由立法委員召開「聽證辦法公聽會」[2],邀集民間專業代表與政府部門對話。

關於都市更新的聽證程序,以及目前台北市與新北市所舉辦的「公聽會型聽證會」的弊端與改善之道,與會的諸多專家、學者與民眾團體代表都有提出來,包括聽證程序舉辦之時點、資訊的提供行是與方式、利害關係人的界定、主持人問題等等。與會人士也認為「都市更新事業計畫」(簡稱「事業計畫」)審議中、核定前必須踐行聽證會[3]程序,以作為計畫確定程序的必要程序。

進一步瞭解釋字709號解釋的觀念,不論是要求「都市更新事業概要(簡稱「事業概要」) 的審議必須設置適當組織、「事業概要」同意比例必須再提高或是「都市更新事業計畫(簡稱「事業計畫」)須增加「聽證會」程序,其核心意旨都在完備以〈條例〉推動都市更新時能確實符合「正當行政程序(又稱為「正當法律程序」,due process of law)。根據〈條例〉規定,都市更新走到「事業計畫」審議階段之前,還有「更新單元劃定」與「事業概要」的申請核定(10條、11),因此,如果僅僅是在「事業計畫」審議過程加入聽證會,即便把聽證程序的各項細節都清楚的規範與執行,我們是否還是會要面對在「事業計畫」聽證會上要不要討論該都市更新事業的必要性與公益性的問題?要不要尊重不願意參與都市更新者意願、採納將其土地建物劃出更新範圍的意見[4]?

如果答案是肯定的,設使聽證會裁定變更單元範圍,會不會造成整個程序重新來過?如果答案是否定的,豈不又違反釋字709號解釋認為「正當行政程序」也包含對不願被劃入更新單元內者應提供其法定救濟途徑、確保其憲法保障之財產權與居住自由權的意旨(釋字709號解釋參照)?因此,本文希望從另一個大家所忽略、從「都市更新計畫」階段即踐行聽證程序的角度討論,以為目前討論聽證舉辦時機點與程序設計的參考。

二、「都市更新事業計畫」需要辦理聽證的意義

(一)  聽證的意義與法律效力-行政聽證與計畫聽證

聽證之所以具有現行法所規定之「公聽會」所無之功能與效果,就在於「兩造兼聽」(both sides shall be heard)理念的實踐。由於「事業計畫」之核定,限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重,都市更新的推動當然就是國家或地方自治團體之重大公共事務須以公權力為必要之監督及審查決定。因此舉行聽證的目的,是使行政機關於作成行政決定前,給予相對人、利害關係人或學者專家得到場就指控或不利決定以口頭或書面公開進行答辯或說明的機會。

聽證程序與訴訟法之辯論程序相當,有嚴謹的公告及通知、資訊送達、預備聽證、證據調查、公開程序、聽證紀錄與確認、再聽證等程序規範要求,〈行政程序法〉規定行政機關作成經聽證之行政處分時,應斟酌全部聽證之結果,裁決應註明採納或不採納陳述意見[5]。聽證會之結論有法律之拘束力、形同行政處分,不服聽證會作成之裁定(行政處分)者,免除訴願或其先行程序,得逕行依法提起行政訴訟[6]

(二)釋字709號解釋的意見觀點

大法官提出踐行聽證程序的見解主要是針對〈條例〉第19條第三項前段[7]的四點,分別是「事業計畫」送各級主管機關審議時,未規定須將計畫相關資訊對申請人以外之其他相關權利人分為送達;未規定須在計畫核定前,由主管機關以公開方式舉辦聽證;未提供利害關係人(藉由聽證會)以言詞為意見之陳述及論辯之場合;作成核定時,未說明採納及不採納利害關係人意見之理由。

釋字709號解釋指出,主管機關之核定是賦予該「事業計畫」法律上拘束力之公權力行為。此一公權力作為不僅攸關重要公益之達成,更可使土地或建築物所有權人或其他權利人,乃至更新單元以外之人之權利受到不同程度影響,甚至在一定情形下喪失其權利,並被強制遷離其居住處所,嚴重影響人民之財產權及居住自由。是以,對於要做成這類就具體事件對特定人所為、限制人民財產權與居住自由之「行政處分」,卻未事先將資料分為送達相關關係人、未以主管機關主辦的公開聽證會方式使相關人到場言詞陳述辯論並說明採納及不採納之理由的情況下,即作成核定,是不符憲法要求之正當行政程序,有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。

是以,大法官會議於釋字709號解釋中的具體要求,在事業計畫審核期間、核定前,應加入聽證會的程序。要求〈條例〉要修法明文規定藉由聽證會的舉行確保利害關係人知悉相關資訊之可能性,及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見,以主張或維護其權利;所提供之內容須有完整的計畫相關資訊(含同意參與都市更新事業計畫之私有土地、私有合法建築物之所有權人清冊),資訊送達對象包含更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人;聽證會的舉辦須由由主管機關以公開方式舉行,並確保利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯;主關機關必須斟酌全部聽證紀錄,在做成核定時明確說明採納及不採納之理由,連同已核定之都市更新事業計畫,分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人。

三、這樣就夠了嗎?-不只事業計畫須辦聽證

釋字709號解釋指出「事業計畫」因為「涉及建築物配置、費用負擔、拆遷安置、財務計畫等」,其執行「貫徹執行其核准或核定內容之結果……在一定情形下喪失其權利,並被強制遷離其居住處所」,屬限制人民財產權居住自由行政處分,故必須增加聽證程序以確保公民權利,是以〈條例〉19條第三項規定因不符「正當行政程序」而違憲。

另一個大法官認為影響人民權益重大的程序是「更新劃定」。解釋文具體指出「經由核准都市更新事業概要之行政處分,在更新地區內劃定可單獨實施都市更新事業之更新單元範圍,影響更新單元內所有居民之法律權益,居民如有不願被劃入更新單元內者,得依法定救濟途徑謀求救濟」。也就是大法官已明確指出「劃定」程序是造成一個都市更新事業是否會推動、以致影響居民權益的關鍵起點,也是連帶影響[8]是否有後續的「事業概要」、「事業計畫」與「權利變換計畫」的進行,使不願參與者更新者「在一定情形下喪失其權利,並被強制遷離其居住處所」[9]、致影響居民之法律權益的肇因,因此依憲法保障人民財產權與自主權之精神須提供其救濟管道。

這是否也意味著,雖然涉及「更新單元」劃定的〈條例〉第1011條,與涉及「更新地區」劃定的第5條並未被申請釋憲、致大法官會議未將之列為解釋之客體,但也應有檢討是否踐行聽證程序、以符合「正當行政程序」的空間?

轉換另一個角度思考,如果政府主管機關、立法部門、相關專家學者都接受「都市更新事業計畫」應該要進行聽證程序,甚至也在檢討「權利變換計畫」以及「都市更新事業概要」之核定程序是否也應該要納入聽證程序[10],那麼,從「蝴蝶效應(Butterfly Effect)的觀點,在源頭決定「更新單元」與其「劃定基準」的「都市更新計畫」難道不應該也要經過聽證的程序,以確保「後序」的「事業概要」、「事業計畫」與「權利變換計畫」都是在「更新地區劃定」與「單元劃定」沒有違反「正當行政程序」的基礎上推動的?也避免更新範圍劃定的爭議造成後面所有程序與投入資源的大風吹。

再者,如果能在「更新地區劃定」的階段就能採用公開而嚴謹的程序來確定一定區域實施都市更新的必要性、公益性與手段適當性,排除或說服原本不願參與都市更新的原住居民,是不是會減少後續「事業概要」、「事業計畫」與「權利變換計畫」過程的爭議,而推動的更有效率?文林苑事件就是讓政府與人民產生對立、讓社會付出極大代價的負面教材。因此,以下將檢討在「都市更新計畫」階段踐行聽證程序的必要性與困難性。

四、為何需要在「都市更新計畫」階段踐行聽證程序

都市更新是都市計劃體系的一環[11],釋字709號解釋亦予肯認。對照推動都市計畫的「主要計畫」與「細部計畫」功能角色,都市更新的推動也有「都市更新計畫」,在〈都市計畫法〉中稱為「更新計畫」、在現行法的〈條例〉中稱為「都市更新計畫」,指的是同一件事。然由於現行法的條文設計,很多人都忘了「都市更新計畫」的存在。

首先,〈條例〉中「都市更新計畫」是規定在第5條,包括如何進行更新必要性之調查、地區劃定,以及「都市更新計畫」應表明的內容。條文內容如下:

直轄市、縣()主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色,進行全面調查及評估,劃定更新地區,並視實際需要分別訂定都市更新計畫,表明下列事項,作為擬定[12]都市更新事業計畫之指導
一、更新地區範圍。
二、基本目標與策略。
三、實質再發展[13]
四、劃定之更新單元或其劃定基準。
五、其他應表明事項。

事實上〈條例〉是發展自〈都市計畫法〉之「第六章舊市區之更新」專章。第63條即明訂主管機關於窳陋或髒亂地區認為有必要時實施都市更新時,就必須在細部計畫中劃定地區範圍、並訂定「更新計畫」實施。其檢討訂定時之調查分析依〈都市計畫定期通盤檢討實施辦法(簡稱〈檢討辦法)5條規定事項考慮未來發展,「更新計畫」之應表明的內容也明定在第65[14]

表一  〈條例〉與〈都市計畫法〉之「都市更新計畫」比較

 

〈都市更新條例〉

〈都市計畫法〉、〈檢討辦法〉

前置基本調查分析

就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色,進行全面調查及評估

一、自然生態環境、自然及人文景觀資源、可供再生利用資源。

二、災害發生歷史及特性、災害潛勢情形。

三、人口規模、成長及組成、人口密度分布。

四、建築密度分布、產業結構及發展、土地利用、住宅供需。

五、公共設施容受力。

六、交通運輸。

都市計畫通盤檢討時,應依據前項基本調查及分析推計,研擬發展課題、對策及願景,作為檢討之依據。

(以上,〈檢討辦法〉第5)

更新計畫內容

一、更新地區範圍。

二、基本目標與策略。

三、實質再發展[15]

四、劃定之更新單元或其劃定基準。

五、其他應表明事項。

一、劃定地區內重建、整建及維護地段之詳細設計圖說;

二、土地使用計畫;

三、區內公共設施興修或改善之設計圖說;

四、事業計畫

五、財務計畫。

(以上,〈都市計畫法〉第65)

將〈條例〉與〈都市計畫法〉做比較,可以清楚看到〈條例〉對於「都市更新計畫」的規範雖未及〈都市計畫法〉的具體、完整、嚴謹,但不論從〈條例〉或〈都市計畫法〉的規定,都可確定「都市更新計畫」是一種:

(一)經全面性調查分析的計畫

(二)有整體性發展願景目標及策略的計畫

(三)是後續擬訂「事業計畫」之指導計畫

「都市更新計畫」的計畫位階等同於細部計畫[16],在〈都市計畫法〉中,細部計畫的擬定、變更、報核與發布,都有完整的規定,〈條例〉之修訂應予參酌,以補現行法之不足。

整體而言,「事業計畫」所討論的是個別事業計畫怎麼做;「權利變換計畫」所規範的是參與都市更新的關係權利人的權益怎樣分配。都市更新的程序走到「都市更新事業計畫」時,已經是動用了〈條例〉第10條的少數者圈地(提出「事業概要」申請)、第22條與25-1條的「多數決」強制少數不同意者參與都市更新事業。基本上,都應該是在「願意參與都更者要都更」的前提與立場下討論「怎麼做」,而「都市更新計畫」是在「為什麼需要更新」的基礎問題上討論該都市更新的必要性、公益性與手段適當性,以檢視此更新計畫中的強制要求(或排除)關係權利人參與都更是否是「實質正當」、其實施方式是否「逾越必要程度」? 以此奠定更新範圍內各「事業計畫」的實施能符合「正當行政程序」的基礎。此種決定更新地區、更新單元與劃定基準,指導並影響後續「事業計畫」提出的「都市更新計畫」,絕對不可以輕忽更不可以省略。

五、如何修法?

基於個別的「都市更新事業」都須有上位的「都市更新計畫」作為指導的原則,現行法〈條例〉第5(包括「行政院版修正案」第七條)的「……劃定更新地區,並視實際需要分別訂定都市更新計畫……作為擬定都市更新事業計畫之指導」必須修訂為「……劃定更新地區,並訂定都市更新計畫……作為擬定都市更新事業計畫之指導」。同時,〈條例〉第11條允許未經劃定應實施更新之地區也可以申請劃定更新單元的規定也建議修訂為「未經劃定應實施更新之地區,土地及合法建築物所有權人依主管機關都市更新計畫所定更新單元劃定基準,向直轄市、縣()主管機關提出劃定更新地區之申請」始為妥適。

其次,〈條例〉第5條關於「都市更新計畫」應表明事項過於簡略含混,應參酌〈都市計畫法〉的「更新計畫」、「細部計畫」應表明事項,至少增列1.更新地區內原住居民之社經背景、居住狀況、更新意願之調查;2.實施都市更新必要性、公益性與最適實施方式評估;3.更新地區內重建、整建及維護區段之規劃;4. 更新地區內公共設施興修或改善之規劃;5.更新期間原住居民之社會安置計畫……等檢討都市更新必要性、公益性、手段適當性的章節,以發揮「都市更新計畫」作為個別「事業計畫」上位指導計畫角色與功能。

最後,〈條例〉第5條也應增訂第二項條文「更新地區之劃定及都市更新計畫之擬定或變更,應依都市計畫法相關規定程序辦理,其計畫之裁決應經公開審議及聽證程序其涉及主要計畫變更者,得一併辦理擬定或變更。」

行政法學與憲法所談的「正當行政程序」所重視的不僅僅是「程序性的正當」,還有「實質性的正當」。司法院釋字第384號解釋也指出,國家機關所為之法律及依據之程序,「其內容更須實質正當……,實質正當之法律程序,兼指實體法及程序法規定之內容」、「逾越必要程度,有違實質正當,自亦為憲法所不許」。〈條例〉既然已點出「都市更新計畫」的指導性,卻又出現「視實際需要訂定」與允許「未劃定更新地區」亦得逕提更新單元劃定的規定,本身就失一種立法上的邏輯斷裂,無怪乎建築學者漢寶德在其發表的文章中不客氣的指出,都市更新會受到各界質疑,就是因為沒有完整的計劃架構(:p43),變成是「孤島式」的都市更新(:p50),個別「事業計畫」若沒有主管機關所擬定的「都市更新計畫」,斷不能推說都市更新的推動沒有實質不正當的問題,自然有違釋字709號解釋、符合「正當行政程序」之要求

六、結論:都市更新計畫可訂定討論「必要性、公益性與手段適宜性性」的正當法律程序

都市更新走到辦理「事業計畫」聽證會的階段,是已經過了檢討實施都市更新必要性、公益性與措施適當性的階段。加上主管機關僵硬的解讀法律條文,把不願參與都市更新卻被迫參與的紛爭,推給事業計畫範圍內土地及建物所有權人的「多數決」去承擔,自己卻退到後面去當一個「計票者」而推卸掉檢視不願參與都更者爭議核心的責任。甚而把爭議的處理往後延到「權利變換」程序中,狹隘的曲解不願意參與都更者都是因為對「價值交換」的意見未一致而產生,透過制度設計迫使不願意參與都市更新者只能依第32條規定「對其權利價值有異議時,應以書面敘明理由,向各級主管機關提出」,意圖以利益協商、交換,來取代憲法層級「特別犧牲」的補償。

制度設計的完成不代表就可以確保「正當行政程序」的符合,不公平制度設計基礎是對憲法精神的誤用與汙衊,也是肇始「都市更新事業計畫」紛爭不斷、有違憲疑慮的重要原因之一。

個別的「都市更新事業」是不是能符合〈都市更新條例〉第一條的增進公共利益的辯證,只有在第五條的「都市更新計畫」中有可能設計出一套「正當法律程序」來進行。主管機關如認為有必要劃定都市更新地區、實施都市更新,即應該嚴謹的訂定「都市更新計畫」,並在此階段踐行聽證會程序,透過嚴謹的公告及通知、資訊送達、預備聽證、證據調查、公開程序、聽證紀錄與確認、再聽證,斟酌全部聽證之結果、註明採納或不採納陳述意見,做成聽證裁決。因此,〈條例〉的設計若是將「都市更新計畫」省略,將無從檢討「事業計畫」的實施究竟是基於公益之必要,或是特定基地範圍內多數強勢者對少數者的利益掠奪。

本文呼籲,身為國家國土與都市計劃主管機關的內政部與營建署更應該利用這一次的修法機會把「都市更新計畫」定為必要,詳訂「都市更新計畫」的必要內容,以及聽證程序也規定到〈條例〉第5條的「都市更新計畫(同〈都市計畫法〉第63條的「更新計畫)中。



[1] 臺北市擬定:「台北市辦理都市更新公聽會程序作業要點」;新北市提出「新北市政府都市更新案之公聽(暨聽證)會會議議程」、「新北市政府都市更新案之公聽(暨聽證)會會場規則」、

[2]   2013.09.02由立法委員尤美女、陳節如於於立法院紅樓202會議室所召開的「傾聽人民的聲音,健全都更條例-因應釋字709號【都市更新事業概要與計畫審核案】相關聽證辦法公聽會(簡稱「聽證辦法公聽會)。本文作者亦受邀出席發言,本文整理自當日發言稿。

[3] 與會的學者專家與民眾都認為現行法規定的公聽會仍為廣泛蒐集意見的必要工具,舉辦聽證會並不表示可以取消公聽會,兩者有不同的功能與形式,不能取代。

[4]   如果還是走過冗長的聽證程序後,還是引用條例22條的多數決作成決定,那麼花費龐大公資源與社會成本舉辦聽證會是否恰當不無疑問。新北市

[5] 〈行政程序法〉108條參照。

[6] 〈行政程序法〉109條參照。

[7] 「都市更新事業計畫擬訂或變更後,送各級主管機關審議前,應於各該直轄市、縣()政府或鄉(鎮、市)公所公開展覽三十日,並舉辦公聽會;……。」

[8]   釋字709號解釋指出「……核定都市更新事業計畫前應遵行之程序,乃同條例第十條第一項直轄市、縣()主管機關核准都市更新事業概要之後續階段……」,故〈條例〉第19條第三項前段雖未申請釋憲,仍一併納入審查範圍。

[9]   或者,相反的,忽略鄰近必須劃入、且有意願參與更新居民之意見,造成未來自行更新困難、影響其權益。此同樣也須受到「劃定」程序的影響重大。

[10]  根據公聽會出席的蔡志揚律師提出的〈釋字709號解釋對都市更新的挑戰-「強制」行政聽證!〉書面文件指出:「大法官既然認為第19條第34項應納入聽證程序,擇權利變換計畫審議依第29條規定亦係比照第19條規定辦理,當然應有聽證程序之適用。」

[11] 都市計畫定期通盤檢討實施辦法〉第12條明訂都市計畫通檢時應針對建築物密集窳陋、影響公共安全,有更新必要地區,進行全面調查分析劃定都市更新地區範圍,研訂更新基本方針,納入計畫書規定。;第9條明定,都市計畫通盤檢討時,舊市區更新地區應辦理都市設計,納入細部計畫;

[12]  行政院修正案訂版為:「作為擬訂都市更

[13]  行政院修正案訂版為:「三、實質再發展與再生活化措施」

[14]  根據〈都市計畫定期通盤檢討實施辦法〉第8條,細部計畫檢討時,還需要擬定生態都市規劃原則,包含水與綠網路串連系統、雨水下滲儲留、重要水資源與綠色資源、地區風貌發展管制、地區步道與自行車道等的規劃設計原則。

[15]  行政院修正案訂版為:「三、實質再發展與再生活化措施」

[16]  都市計畫法〉第63條規定;「直轄市、縣()()政府或鄉、鎮、縣轄市公所對於窳陋或髒亂地區認為有必要時,得視細部計畫劃定地區範圍訂定更新計畫實施之。」;第66條規定「更新地區範圍之劃定及更新計畫之擬定、變更、報核與發布,應分別依照有關細部計畫之規定程序辦理」。〈都市計畫定期通盤檢討實施辦法〉:「都市計畫通盤檢討時,下列地區應辦理都市設計納入細部計畫……三、舊市區更新地區(餘略)

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