王章凱的觀察/Observation from Kelwin Wang

公共利益的空間雛形－最高行政法院100年度裁1904號裁定

王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人
(原文亦受邀發表在為公智庫http://www.wisdomshare.com.tw).
2011.08.22

2011年8月4日最高行政法院做出「100年度裁1904號」裁定，廢除台北高等行政法院「99年度訴字第2338號」裁定，改變了一般人對於都市更新事業計畫利害關係人的認知。過去以來，基於憲法保障人民財產權，以及中國人根深蒂固的土地私有的財產觀念，涉及土地(或建物或相關附屬)所有權處分的爭議，都是以是否擁有該標的物的所有權為認定標準，沒有所有權即沒有置喙的餘地。

此一觀念在台北高等行政法院「99年度訴字第2338號」的裁定書中也是一樣，或者精確的說是〈都市更新條例〉即把「所有權」的有無視為「利害關係人」之判定標準。台北高等行政法院原裁定理由之一是引用〈都市更新條例〉相關條文論述。首先即引〈條例〉第一條所即載之都市更新以增進公共利益為目的，論證都市更新的確為「一般國民福祉而設之規定」。但由於§32、§38、§39有明確敘及權利關係人，也就是土地所有權人(§32)、地役權人(§38)、合法建築物所有權人、地上權人、永佃權人或耕地三七五租約之承租人(§39)，所以推論都市更新僅保障「都市更新單元內」之「特定人」之利益，「都市更新單元外」者，即非法律上之利害關係人。

巧妙的是，抗告人也是引用〈都市更新條例〉及相關子法，而為最高行政法院所接受認為原判決「容有未洽」。根據依〈都市更新條例〉§44條第3項授權訂定之〈都市更新建築容積獎勵辦法〉§7、〈臺北市都市更新自治條例〉§19第2款第5目[1]、〈臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準〉§2，最高行政法院認同，既然容積獎勵的條件之一是「更新單元內之建築基地容積獎勵，需考量更新單元之整體規劃設計與『鄰近地區建築物』之量體、造型、色彩、坐落方位相互調和」，所以，就「保護規範理論」(Schutznormentheorie)[2]而言，所謂公共利益之保護範圍「顯包含更新單元『外』鄰近地區居民之環境、景觀、防災等權益，而非限於更新單元『內』土地或建物權利人之財產權」。也就是說，不具「更新單元內所有權」的「附近居民或台北市民」也可能是「都市更新單元內」開發案的「利害關係人」，依法得以主張其權利之損益。

此裁決隱然具有公共利益的里程碑效益。概念上，從裁決書中已經可以具體畫出「公共利益」的空間規模，「100年度裁1904號」判決案的抗告人即為「4公尺至442公尺不等」之「附近居民或台北市民」，判決書並未針對該都市更新計畫是否影響了周邊地區的「通行便利、日照、景觀、公共設施使用及房屋安全等環境權益」表示意見，但已經明確肯認上述抗告人具有訴訟的權利。換句話說，如果把這些抗告人的地理關係(地址)標示出來，是不是等同於標示出一個都市更新事業計畫的「公共利益利害關係」權利範圍？

然而，值得注意的還有幾點。由於抗告的「4公尺至442公尺不等」的「附近居民或台北市民」是根據〈都市更新條例〉及相關子法主張該都市更新事業並未與鄰近地區融合，至少居住在周邊的抗告人們並未感受到融合。所以，如果該都市更新事業計畫放棄申請規定的「造型與環境融合獎勵」(或其他有爭議的獎勵)，是不是上述「4公尺至442公尺不等」的「附近居民或台北市民」也同意沒有對此都市更新開發案主張具有「利害關係」之權利？

其二，實際上影響環境的是都市更新給予的、超過都市計畫細部計畫所規劃的使用分區容積率(黃健二、王章凱，2011)[3]，以及依照〈都市計畫容積移轉實施辦法〉、〈台北市都市計畫容積移轉審查許可條件〉等相關辦法所移入之容積。根據相關法規，容積之移入有相關之限制，但並無與鄰近地區調和之審查條件，是否「附近居民或台北市民」對於移入容積，依法不具備主張對所處環境產生影響之利害關係呢？

是否還可能有更多的不確定衝擊呢？套句法界人士的說法，可能要靠更多的訴訟來「衝撞」才能得知了。但是在法律判決逐漸成形之前，是不是會先發展成「都市計畫之毀壞，使得公共設施成本增加，形成部分人享受容積獎勵，卻要由全民買單之亂象」(立法院公報,vol.99, no.65)[4]呢？

[1]   △F5：考量與鄰近地區建築物之量體、造型、色彩、座落方位相互調和之建築設計、開放空間廣場、人行步道、 保存具歷史、紀念性或藝術價值之建築及更新單元規模等因素，並符合下列規定者，得依主管機關所定之更新單元規劃設計之獎勵容積評定基準表規定核計應得之獎勵容積：

[2]   保護規範理論的目的在於判斷其是否為利害關係人，如果受該具體法律所保障的利害關係人，自得依法提起訴願與行政訴訟，其保護特定人之意旨至為明顯，故其非僅屬反射利益，而屬公法上之權利。

[3]   黃健二、王章凱(2011),〈台灣都市更新容積獎勵的制度迷思〉,《第三屆永續都市與農村經營研討會論文集》:p458-470. 第三屆永續都市與農村經營研討會,中國文化大學市政季環境規劃學系所主辦.

[4]   立法院(2010),〈立法院公報〉,vol.99, no.65期「委員會紀錄」. 提案人：邱議瑩、陳明文、簡肇棟；2010/1021提案審查。