對決定「公共利益」的信賴假設

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2012.04.17

所謂「信賴假設」(trust assumption)是一種由分析者根據其他一些領域的某些特性的觀察,而對所欲分析領域做成某種「分析者信任」、「滿足分析者安全要求」的假設(Haley,etl.,2003)。古羅馬法學者Cicero「公共利益優先於私利益」(salus pabliea suprema lex esto)[1],可以說是因人生命有限而團體可由不同世代接續經營致使公共利益長久持續,自當優於私利益(Krüger,1932:p21)所得出的一種信賴假設。也因為人民對國家權力行使是基於公共利益存在著一種「信賴假設」,因而同意自我限縮所擁有之基本權,以成就公共利益。一般來說,對於決定「公共利益」的信賴假設可歸納出以下六種類型:

(一)   藉由立法確立公共利益

當代德國憲法學大師Peter Häberle認為「由憲法形成公共利益(salus publica ex constitutione)乃國家基本原則(Häberle,1970:p28)Adolf J. Merkl強調惟有用法律形式的「立法」表現出來的國家目的才屬於公共利益(Merkl,1919:p268,274,276)Hans H. Rupp指出法治國家具體化公共利益內容的方式有「公共利益之概念與期待即存在憲法及其理念中以及「藉著法規範的價值評判及實踐確立公共利益之存在(Rupp,1968:p124)。陳新民也認為憲政國家所追求的公共利益,最重要的是直接由憲法所導源出的公共利益理念(陳新民,1986)。不過,憲法學者並不認為立法者(或立法機關)享有對公共利益的最後裁判權(陳新民,1986),這點從憲法法庭擁有對法律條文及其適用是否違反憲法的解釋權,以及憲法理論容納市民不服從(civil disobedience)的「抵抗權」可獲得印證。

(二)   「政府」即代表公共利益

「公權力之行使是為了滿足公共利益是法治國家的基本原則(Krüger,1966:p167)。積極而言,政府是為了實現某些既定目標而擔負一定職務的官僚體制(bureaucracy)[2],須依相應的規則和程序行使其職權,在現代社會中具有一定的權威(丁煌,1999:p74-75),自當以其專業責任參與治理過程、以公共利益及所受之專業訓練做為行政裁量的基礎,成為國家主權的受託者與捍衛者(林鍾沂,1995)。消極而言,行政機關因公共利益考量而預防人民侵犯公共利益的行為構成了主要的行政作為內容(陳新民,1986)。故就司法權的概念而言,是肯定行政官署依法執行其職權內之行為視為符合公共利益的(陳新民,1986)。然,從公共行政學經常批判政府怠惰、效率不彰等角度,政府是否能無整的代表公共利益亦應受到嚴格與持續的檢驗與督促。

(三)   政府的價值判斷是為促進公共利益

法治國家對人民「權利」的保障必須依「法」為之、受國家「法」之承認,而因涉及基本權,其層次是上溯到憲法的(陳新民,1986),所以,基於對國家機關的信賴(此為立國之基本信仰)讓前述機關以「合乎目的性」的方式考量客觀的公共利益」,是可以達成公共利益之需求(Neumann,1886:p357)。所以在我國的行政訴訟中常看到肯定行政官署之「行為」(縱令其「合法性」容有爭議之處)係基於公共利益考量之判決(陳新民,1986)。不過,政府雖然扮演根據公共利益執行國家權力的角色,我們仍要指出「壓力(或利益)團體(政府也是壓力團體)很少不把自己偽裝成公共利益的代言人、假藉著「部份(或大多數)公眾利益的集合」之名,運用職權來維護或增益所期待的「團體私利」,再把問題歸給爭議的雙方以及法律來判定的例子在當前的社會中就沒有少見過,這種「利益團體的自由主義(interest-group liberalism)是會導致政府的腐化(Lowi,1967)

(四)   透過「一定程序」可以建構公共利益

Peter Häberle研究德國聯邦憲法法院判決指出,法治國家可以透過制度的建立及憲法解釋(verfassungs interpretation)來形成公共利益的內容,雖不一定能在公開、明白的形成公共利益內容方面達到成就但至少做到程序保障(Häberle,1970:p353 -354),這種以程序作為形式法治國家原則的主權者地位與自由權利保障的手段(陳慈陽,1996)是符合所謂的「法治國家」基本。民主承認經合法程序(due process of law)制訂之法律皆可決定公共利益的內容(陳新民,1986),由人民直接或間接(如代表)地在一定程序下參與議決的法律,原則上可以形成公共利益之內容,這是對「程序」所予的肯定(Häberle,1970:p270),是所謂的「以程序決定公共利益(salus publica ex processu)(Häberle,1970:p208)

Fritz M. Marx特別提醒,論就公共利益達成目的與否之資訊必須廣為公眾週知以形成正確的價值判斷來影響立法者之行為而形成公共利益的「內容拘束力(Marx,1969)。「公開討論」是決定公共利益的基礎,使公共利益概念形成更具說服力(陳新民,1986)

(五)   「多數決」可決定公共利益

Max Layer指出公共利益是「團體」的利益,團體是一「眾多人」組成的單位,其利益應高於個人利益(Layer,1902:p176)。然人們會循市場機制追求個人私利最大化甚至坐享其成(free rider),這種情況下欲尋求共同成就公共利益恐將曠日廢時,「集體選擇 (collective choice)就可增進效率(Stevens,1993),集體力量也強迫人們貢獻,私利最大化與坐享其成的情況可獲得改善(Holcombe,1996)。「多數決」可以讓中位數選民的偏好被呈現(徐仁輝,1999),並讓「集體利益(collective interest)[3]在一定時間內獲得表示而常被採用。一般認知「過半數」符合多數決定少數、少數服從多數的民主理念(Klein,1969: p46)Carl E. Leuthold則認為「多數」必須加上空間範圍,主張公共利益是「相關空間內關係人數的大多數人」的利益(Leuthold,1884:p322)。此觀點是以「一定地區」內全體人民為基數,地區內「大多數人」的利益可代表公共利益,至於地區內相對「少數人」之利益則稱為「特殊利益(sonderinteresse),是必須遵從於大多數人之「平均利益」之下。唯兩者並不能符和現代民主憲政國家保障人民「基本權」的立國精神

Walter Leisner提醒公共利益是由私利益所組成(Leisner,1970:p223),其多數基礎若侷限在一定區域內,而「某種階級」的人民居區城內之多數,其利益偏好就變成這批多數者所代表的「階級利益(陳新民,1986)(該階級的集體利益),並非公共利益。是以Friedrich J. Neumann主張應強調「公共性」原則(Neumann,1886:p357),是在「不確定多數(unbestimmte größere personenmenge)(Krüger,1932:p14,35,41;Leisner,1970:p223)基礎下所具有不封閉、也不專為某些個人所保留的開放性,這種「多數」所共識形成的「多數決利益」才更能趨近「公共利益」的客觀本質。

(六)   司法裁定可釐清公共利益之適用

司法(尤指司法審判)行為亦可具體呈現個案中的公共利益概念(陳新民,1986)。所謂「由司法決定公共利益(salus publica ex jure)是藉「實體審判」對系爭案件所援引法律內的公共利益條款,根據所涉事實為具體的闡釋時呈現。立法者代表國民的「整體社會價值評價(gesellschaftliche Gesamtwertung)形成公共利益成文條款是「立法者之智慧」(Häberle,1970:p723);而法官依其法學者共通的「內在客觀感覺」配合經過「公開討論程序」而制定的法律條款來對該公共利益為「價值之充實」,則是運用「法官的智慧(richter1iche Weisbeit)使法院的判決成為該「國民公益概念」的「發現者」及「適用者(auffindung und anwendung)(Streissler,1967:p7-8)。司法除了是本於立法機關所制訂法令規章對係爭事件進行辯證與裁定,其過程也就是一種完備的「程序」,司法審理機關也是政府機關,其裁決也就是政府機關的價值評斷,也是合憲性控制的最關鍵的一環(蘇永欽,1994:p6),因此「司法裁決公共利益」可說是對於公共利益最後一道的防線。

綜合前述前述辯證可知,信賴假設是基於願意「信賴」而做出的一種「假設」,任何人或團體利用人民之假設,而行使超過人民賦予之「信賴」而圖私利之達成,其實也不是太困難。困難的是,這種信賴假設就是基於人與人之間的彼此信賴、人民與政府之間的公權力委託。人與人之間打破信賴則難以相處,社會將重回單打獨鬥、相互為敵的野蠻時代;人民與政府無法建立安全的公權力委託關係,則政府行使公權力的法正當性於是崩潰,不是人民出走、投票更換政府,就是導致人民革命,建立新政府。

參考文獻

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[1]  Marcus Tullius Cicero,公元前106-43.「公共利益優先於私利益」此名言引自 Haberle,1970:p526.

[2]  本文所稱官僚體制(Bureaucracy)採用近代公共行政學大師之一Max Weber的定義,指一種由具良好專業訓練、行政職位為職業文官的人員,依既定規則持續運作的行政(管理)體制(Beetham,1996).

[3]集體利益(collective interest)是若干人利益的集合。集體利益的法律地位優於個人利益,但僅限於同組成該集體利益的個人利益相比較。不屬於其組成部分的其他個人利益未必居於劣勢地位。集體利益有三種特性:一是公共性,是一定範圍內的公共性;二是主體的特定性;三是範圍的有限性,對於構成它的個人利益有「合法侵害權」,法律也應限制其範圍。詳解志勇、于鵬(2006),〈法律利益的界分及其衝突處理〉,in《涪陵師範學院學報》,vol.22, no.2. 2006.03.

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