王章凱的觀察/Observation from Kelwin Wang

〈都市更新條例〉修法建議－§5、§6及§7

王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2012.05.14

〈都市更新條例〉(以下簡稱〈條例〉)第五條(以「§5」方式標註，以下同)自1998年頒佈以來，即未曾修訂過。其條文內容如下：

直轄市、縣(市)主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估，劃定更新地區，並視實際需要分別訂定都市更新計畫，表明下列事項，作為擬定都市更新事業計畫之指導︰一、更新地區範圍。；二、基本目標與策略。；三、實質再發展。；四、劃定之更新單元或其劃定基準。；五、其他應表明事項。

條文主要規範：如何劃定「更新地區」、如何訂定「都市更新計畫」，與明揭「都市更新計畫」是「都市更新事業計畫」之指導計畫。

一、原立法重點－以「更新計畫」作為「更新事業計畫」之指導

對照〈條例〉頒佈之前，行政、立法兩院三個提案版本對於訂定§5之立法意旨說明，張俊宏委員版本：「更新基本計畫」應納入都市計畫規定，並配合都市計畫通盤檢討，做必要之修訂(立法院, 1998:p295-296)；謝欽宗委員版本：應規定，依都市計畫法所定都市計畫擬定、變更程序納入其主要計畫，以與都市整體發展計畫相配合，收相輔相成之效(立法院, 1998:p 296-297)；行政院版本：都市生活中居民長久建立之社會、經濟關係，為都市社會安定和諧之基礎，因此，都市更新過程中，如何維繫居民就有社區網絡必保存其人文特色，至關重要，爰於明訂直轄市、縣(市)主管機關於劃定更新地區及訂定整體性之更新計畫時，即應就居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，加以調查評估，研訂基本的處理策略，以作為實施者擬定都市更新事業計畫之指導(立法院, 1998:p 297-299)。

兩黨委員所提出的版本都強調要回歸都市計畫法的整體掌控下，行政院版本更強調社區網絡、人文特色等更為細膩之事項。三者都認為「都市更新事業計畫」是必須受到「都市更新計畫」的指導。

二、〈條例〉§5的問題－與都市計畫之脫勾

(一)   都市更新條例造成都市計畫失控

頒佈之條文內容中雖有「就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估」之要求，卻未參酌兩黨委員提案之要旨，明確規定「都市更新計畫」必須回歸都市計畫之管控、以與都市整體發展相輔相成，原因不明。又依照〈中央法規標準法〉§16：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之」。因此，即便〈都市計畫法〉§63[1]、§65[2]、§66[3]已有詳細規定，「都市更新計畫」如何擬定仍應優先適用〈條例〉之規定。從而，循〈條例〉所擬定之「更新計畫」變成是一種與〈都市計畫法〉下的「更新計畫」平行的計畫，埋下都市更新不受都市計畫節制之伏筆[4]，進而造成都市容積缺乏容積總量管控^[5]、都市計畫之毀壞^[6]之結果。

(二)   缺乏公共設施檢討與整合

與都市計畫脫勾的主要問題在於不受控制的容積獎勵(黃健二、王章凱, 2011)，背後的核心是缺乏公共設施的整體計畫[7]。〈條例〉§5要求的「更新計畫」內容缺乏公共設施之檢討(包括公共設施事業與財務之執行計畫)，這部分在〈都市計畫法〉中是揭示於§65「更新計畫應以圖說表明左列事項：一、劃定地區內重建、整建及維護地段之詳細設計圖說；二、土地使用計畫；三、區內公共設施興修或改善之設計圖說；四、事業計畫；五、財務計畫；六、實施進度。」

實務上，與都市計畫脫勾的〈條例〉所劃定的所謂「更新地區」，其尺度僅及於都市計畫、細部計畫中的「局部」地區，對於都市發展所需要的公共設施項目[8]必然是無法處理，特別是對現代都會中居住品質提升非常重要的指標項目「上下水道」一項，就不是任何一個單獨的更新事業計畫可以滿足。更白話地說，10個「都市更新事業」所個別提供的10處40坪「社區使用之公益設施」，並不能加起來變成一個400坪的「社區使用之公益設施」發揮同等效用。

三、〈條例〉§5的問題－與其他法令之矛盾

為何在〈都市計畫法〉§63的邏輯中不是所有的「窳陋或髒亂地區」都有需要劃定為更新地區，而不是〈條例〉中只要符合§5、§6、7所條列的項目即以都市更新來處理，甚至開放讓民間循〈條例〉§11自行來劃定，原因何在？因為，以都市更新處理既成市街地之窳陋髒亂之前，應該先執行許多既有的法令。

(一)   從窳陋建築之潛在危險

當都市老舊建築有窳陋傾圮可能，但未知是否會造成「公共危險」時，依法主管機關即應循〈建築法〉§77規定，要求建築物所有權人、使用人「應維護建築物合法使用與其構造及設備安全」，並「得隨時派員檢查」。「內政部認有必要時」，亦可要求非供公眾使用之建築物要「定期委託專業機構或人員檢查簽證，並向當地主管建築機關申報」；同法§81更明確規定「對傾頹或朽壞而有危害公共安全之建築物，應通知所有人或占有人停止使用，並限期命所有人拆除；逾期未拆者，得強制拆除之」，並有同法§91搭配之之罰緩與連續裁罰等措施。以都市更新手段處理是緩不濟急的。而這也牽動〈條例〉§6有必要同步檢討。

(二)   都市建築之立即危險

既成市街地建物已因災害而有立即性公共危險，除前述規定外，尚有〈建築法〉§82：「因地震、水災、風災、火災或其他重大事變，致建築物發生危險不及通知其所有人或占有人予以拆除時，得由該管主管建築機關逕予強制拆除」；以及〈災害防救法〉§24：「為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大，直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市、區)公所於災害發生或有發生之虞時，應勸告或強制其撤離，並作適當之安置」；以及〈災害後危險建築物緊急評估辦法〉：「經緊急評估結果有危險之虞者，一定期限內辦理建築物修繕、補強或拆除」。善後處理亦有〈都市計畫法〉§27：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時(以下略)」。此種狀況不必然需要、也不應該等到引用〈條例〉§7之「迅行劃定」才是最佳的解決方式。

(三)   都市建築之可預知危險

營建署曾公開表示全台約有75萬棟、302萬戶的30年以上老屋[9]未達耐震度五級的標準，甚至認為要補強到耐震五級標準「乾脆都更重建，一舉兩得」(聯合報,2011-03-18)，此舉至為不妥。既為都市與建築主管機關，做此公開宣示即表示此為「確定可預知危險」之情況，本應立即循〈災害防救法〉§12：「為預防災害或有效推行災害應變措施，……直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)災害防救會報召集人應視災害規模成立災害應變中心…」；同法§24：「為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大，直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市、區)公所於災害發生或有發生之虞時，應勸告或強制其撤離，並作適當之安置」。短、中期之處置亦應依〈都市計畫法〉§27進行「迅行變更」、〈都市計畫定期通盤檢討實施辦法〉§6：「……應依據都市災害發生歷史、特性及災害潛勢情形，……等事項進行規劃及檢討，並調整土地使用分區或使用管制。」

若的確如營建署所說的嚴重程度，身為主管機關預知重大災害可能發生時就應積極成立應變處理中心、編列預算，動員相關專業(建築、結構、土木)技師公會、大專相關院校之專業設備與人才投入災害之預防工作，主動要求並協助75萬棟建築之管理人進行建築安全檢測，以求在下一次大地震之前盡可能降低災難傷亡。這種情況除應在執行〈條例〉§5不與考量劃入更新範圍，亦應排除在〈條例〉§7的迅行劃定之外，讓主管機關運用適當之法令先予執行，否則，等於是主管機關面對預知可是先排除之重大災難時，放任所有權人與建商自行協商改建，政府只負責獎勵與審查，此將是嚴重怠忽職責之作為。

四、「都市更新計畫」不應是「視需要」而訂

承前所述，〈條例〉自成一套執行體系、與都市計畫之間形成斷層。〈條例〉對「都市更新計畫」的作法也與〈都市計畫法〉不同，何者比較恰當？

(一)   不是所有窳陋地區都適合先以都市更新處理

以〈都市計畫法〉的邏輯(§63)，既成市街地窳陋或髒亂地區在經過通盤性的檢討、認為「有必要」時，才在細部計畫中檢討、劃定應實施更新地區的範圍。這也就是說，並不是所有「窳陋或髒亂地區」都適合先以都市更新來處理，如前述以〈建築法〉處理有公共危險之虞的建物、以〈災害防救法〉處理即使必要進行都市更新等。然，一旦進行更新地區劃定，則需配有「更新計畫」以為實施之指導。進而，此一「更新地區」也將直接受都市計畫「細部計畫」之在公共設施與都市景觀等方面之統籌調配、與都市整體發展連動。

反觀〈條例〉所規定作為「都市更新事業計畫指導計畫」的「更新計畫」則是「視需要」決定是否要擬定。換句話說，〈條例〉中的「都市更新事業計畫」是「可以」沒有上位計畫指導的「都更孤島」(island of renewal)(Berr,1985)計畫。我們不僅可以從「高行政法院100年度裁1904號」裁定[10]所凸顯的「第三代人權理論」[11]可以看出與都市計畫脫節的「都更孤島」式發展極為不恰當，事實上從目前產生糾紛的多數都市更新被要求檢視是否具有「公共利益」時，都會發現因為與都市計畫脫節而無法自圓其說。

(二)   沒有「更新計畫」，就沒有更新單元與更新事業

對照〈條例〉§3之都市更新定義，所謂「更新單元」係指「更新地區內可單獨實施都市更新事業之分區」；又「都市更新事業」係指「依本條例規定，在更新地區內實施重建、整建或維護事業」。亦即，符合〈條例〉法令效力所涵蓋與賦予權利的所謂「更新單元」應具備「位於已劃定為更新地區之內、可以單獨實施都市更新事業的一個『分區』」的要件。同時，〈條例〉§10：「經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元…」，而主管機關就是依據〈條例〉§5之規定，替所畫定的更新地區訂定「更新計畫」，明確定下更新地區範圍內有哪些「可單獨實施都市更新事業」之更新單元；或不指定「更新單元」，而以訂定「劃定基準」取代，使實施者得據以申請更新單元、實施更新事業計畫。

簡單說，依法，沒有「更新計畫」，就沒有更新單元與更新事業。套回法令中，如果因為「視實際需要」而沒有訂定「更新計畫」，則〈條例〉§10中所謂的「土地及合法建築物所有權人」就沒有「更新單元」或「劃定基準」可以依循，自無法組織更新團體實施該地區之都市更新事業[12]。

五、在「細部計畫」中做「都市更新計畫」

比較〈條例〉與〈都市計畫法〉對於「都市更新計畫」的作法，〈條例〉§5僅訂有五項。除第四項「劃定之更新單元或其劃定基準」比較具體以外，其餘仍只是抽象性規範。而由〈都市計畫法〉§63可知，都市計畫的「細部計畫」指導了「都市更新範圍」之「劃定」，再依「劃定範圍」擬定「更新計畫」，由實施者據此申請「更新單元」劃定，以便提出「更新事業計畫」。再搭配同法§15主要計畫應表明事項、§22細部計畫應表明事項，以及其他檢討、變更等規定，〈都市計畫法〉對於「更新地區」的劃定與「更新計畫」的擬定，是比〈條例〉有更明確可行、完整嚴謹的規範可以依循。

故，參酌原則性與實施性規範〈條例〉與〈都市計畫法〉對於「更新計畫」之應明示內容其實都還有改進空間。

六、總結與建議

綜合分析相關法令條文立法意旨與邏輯架構，〈條例〉§5的主要問題有：

(一)   忽視「更新計畫」必須回歸都市計畫的立法原意

(二)   使都市更新與都市計畫脫節

(三)   與其他法令之執行形成越位與矛盾

(四)   未強制要求訂定「更新計畫」以為「更新事業計畫」之指導

這些問題也凸顯了都市更新實施至今困境的一個面向，不僅製造〈條例〉本身的漏洞，也因為優位於〈都市計畫法〉、把都市計畫中各種擬、修訂計畫的工具與管理監督排除在外，造成都市更新事業計畫過於偏重實施者的便利性。建議應該讓〈條例〉回歸都市計畫體系，〈條例〉§5之條文應該與〈都市計畫法〉相銜接，建議修改如下：

§5：直轄市、縣 (市) 主管機關應依〈都市計畫法〉相關規定，就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估，於細部計畫中檢討是否需要劃定更新地區，變更劃定時亦同。更新地區之劃定必須配合訂定都市更新計畫，作為擬定都市更新事業計畫之指導。更新計畫應表明下列事項：一、更新地區範圍；二、基本目標、策略與實質再發展構想；三、更新地區內重建、整建及維護地段之規劃圖說；五、更新地區內之更新單元及其劃定基準；六、土地使用計畫；七、區內公共設施興修或改善之規劃；八、公共設施事業計畫與財務計畫；九、實施進度與其他應表明事項。

而因為〈條例〉§5之修改 而牽動之同法§6，亦建議一併修改如下：

§6：有下列各款情形之一者，直轄市、縣 (市) 主管機關得依〈都市計畫法〉相關規定，優先辦理細部計畫變更、重新檢討劃定為更新地區︰
一、建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公共安全之虞。
二、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。
三、具有歷史、文化、藝術、紀念價值，亟須辦理保存維護。
四、居住環境惡劣，足以妨害公共衛生或社會治安。
五、配合整體性都市發展計畫。

(新增)§6-1：僅為排除特定建築物(群)之公共危險，而無增進不特定社會大眾之公共利益時，應先適用〈建築法〉77、§77-1、§81、§91、§96-1等及相關規定，積極排除潛在之公共危險。

同樣因為〈條例〉§5之修改，而牽動同法§7之修訂建議如下：

§7：有下列各款情形之一時，直轄市、縣(市)主管機關應視實際情況，依〈都市計畫法〉相關規定迅行辦理細部計畫變更、重新檢討劃定更新地區︰
一、因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞。
二、為避免重大災害之發生。
三、為配合中央或直轄市或縣(市)興建之重大設施時。
前項更新地區之劃定或都市更新計畫之擬定、變更，上級主管機關得指定該管直轄市、縣(市)主管機關限期為之，必要時並得逕為辦理。

(新增)§7-1：因政府調整建築法規或相關規定，致有全面性建築安全性認定之虞者，應先適用〈災害防救法〉§12、§22、§24等及相關規定，積極排除潛在之公共危險。

參考文獻

立法院(1998),〈院會記錄〉,《立法院公報》,vol.87, no.42.

黃健二、王章凱(2011),〈台灣都市更新容積獎勵的制度迷思〉,《第三屆永續都市與農村經營研討會論文集》:p458-470. 第三屆永續都市與農村經營研討會,中國文化大學市政季環境規劃學系所主辦.

行政院(2006),〈加速推動都市更新方案〉, 95年1月25日行政院院臺建字第0950081323號函准予修正核定。

行政院(2010),〈都市更新產業行動計畫(合訂本)〉, 99年11月16日行政院院台建字第0990062966號函核定。

Berr, Brian.T.L. (1985),‘Islands of renewal in seas of decay’, in: Peterson, P. E.(ed.),“The New Urban Reality”, p69-96.Washington,DC: Brookings Institution.