王章凱的觀察/Observation from Kelwin Wang

【與某立法委員候選人針對都更危老政策的對話】
[立委候選人]
1樓的住戶有基本權，但他不保養房子造成危險而影響到3樓4樓的安全，樓上住戶的憲法保障權何解？
[建議]
《建築法》§77條：建築物所有權人、使用人 應維護 建築物合法使用與其構造及設備安全。
直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對於建築物得 隨時派員 檢查其有關 公共安全 與公共衛生之構造與設備。

日本石川縣能登半島震災後，臺灣又出現「台北一旦發生規模4.5以上地震，恐震塌4000棟房屋」的新聞，助攻完全拆除重建式都更的政策。
建築結構安全是要從建築設計、營造，一直到使用維護，都不能忽視的環節，不應該是遇到地震才浮出來的議題。如果「老舊建築」已經趕不上前述各階段，則建築結構安全（以及各種安全如消防）檢查，則應該是政府要強制、全面、徹底實施與追蹤績效的政策，似不應僅成為多數決強制參與都更政策的喊話劇本，然後坐等民間自行整合、進行改建。

有人說，把都市更新單元劃定基準的標準定嚴格一點，就可以放手由私部門主導具「強制參與」效力的都市更新，就符合程序正當、不違反憲法基本權。
舉個例：
在面對歹徒的暴力攻擊，只要符合「用槍時機」的相關規定，警察可以開槍將歹徒擊傷甚至擊斃，不負擔刑事責任。
同樣在面對歹徒的暴力攻擊，一般老百姓若持槍把歹徒擊傷甚至擊斃，雖可以正當防衛辯護，但可能會以過失殺人起訴，而且一定會被追究非法持有槍械之刑事責任。
為什麼不能修法規定，讓一般民眾在遵守「更嚴格」的「用槍時機」下，就可以持有槍械自保？
這樣不是可以結合民間的力量，大家共同來維護治安嗎？不是能減輕警力不足的壓力嗎？
答案很明顯。因為，一般老百姓沒有被賦予執法(執行公權力)的權力。
所以，為什麼不可以讓私部門自行圈定更新單元、擬定更新事業計畫，就來強制單元範圍內的原住居民「強制參與」都市更新？
因為，「強制力」是「公權力」專有，不能讓予私部門以「強制」的方式改變、減損、剝奪其他人民的權利。
都市更新的「公權力」來自於詳細規劃必要性、公益性與手段適宜性的「都市更新計畫」(輔以聽證制度)所確立的「計畫高權」，才能對劃定更新範圍內原住居民參與都市更新產生「強制力」。
「高權」跟「槍械」一樣，不是修法讓老百姓遵守「更嚴格的用槍時機」，就可以「依法開槍」的！

都市更新條例修正後的影響
本文應《建築師雜誌》邀請撰稿，刊載於《建築師雜誌》no.515 (2017.11).pp.:93-95.
王章凱
大學講師 / 國立政治大學第三部門研究中心研究員

棄帥保卒的都市更新例行政院版修正案
(本文應建築師雜誌邀稿於2018.02月底完成撰寫，於5月刊出)
王章凱
大學講師 / 國立政治大學第三部門研究中心研究員
 
一、前言：
30年以上的結構物真就一定是會因地震而倒塌、具潛在公共危險的老舊建築嗎？特定建築基地的舊建築改建真的符合建築與都市計畫學門所稱的「都市更新」（不論是urban renewal或urban regeneration）？已經指認有公共危險的建築物，不是由主管機關依現行〈建築法〉、〈災害防救法〉先將危險排除，而由住民用「多數決」來交給私部門開發商整合、拆除、請政府來代拆，輕重緩急正確嗎？缺乏上位都市計畫（都市更新計畫）指導的個別基地改建，在浮濫的容積獎勵下真的是改善都市整體環境的作法？沒有都市更新計畫指導的私部門自辦建築改建，如何討論並指認具有何種重大公共利益而得引用〈都市更新條例〉（下稱〈條例〉）強制不同意者參與？這些問題都是第8屆立法委員任期的〈條例〉修法討論中不斷被當時的在野黨立委、現在是執政黨立委們提出來的修法課題。
二、目前修法進度概況
回顧1997.09.11頒佈的〈都市更新條例〉（下稱〈條例〉），全文62條）實施以來已歷經8次修法，卻在2012年發生撼動社會的「文林苑強拆事件」，當時的內政部長認為該事件為「居住不正義的一個表象」，立法院也做出請內政部三個月內提出行政院版本的修法草案的決議。回應修法的要求，行政院以「院總第666號˙政府提案第13469號」立法院議案關係文書，將行政院版本函送立法院第8屆期審議，併立法委員所提修法草案計有21個版本^【註[1]^】，開啟第9次修法工程。因為版本太多，加上委員們也相當用心投入審議，由內政委員會所召開的「草案初步審查彙整小組」工作會^【註[2]^】、公聽會、全體委員會議^【註[3]^】，加上院會審查會議^【註[4]^】達50次以上，費時近三年，終因未能在第8屆委員任期內完成三讀通過，基於「屆期不連續原則」而必須重新提案，而有此次〈條例〉第9次修法工程的第二次討論。
2017.11.29行政院再以「院總第686號˙政府提案第16184號」立法院議案關係文書，將〈條例〉修正案^【註[5]^】送請立法院審議。立法院第9屆第4會期內政委員會於12.25上午召開第32次全體委員會議正式審查，並立即於下午舉辦公聽會。休息一天再進行（27日）各版本條文宣讀，次日就召開第34次全體委員會議（28日）進入逐條審查程序。由於涉及法定名詞定義的變更，引發爭議，當天只討論到第9條，其中第3、4-1、4-2^【註[6]^】、5、8、9條皆保留，延至第5會期內政委員會第3次全體委員會議又繼續條文討論（2018.03.14~15）。此次修法版本數量雖僅為上一屆其的一半，但也有10個版本^【註[7]^】，然卻不採取上一屆以內政委員會的高度邀請專家學者與民間團體加入「草案初步審查彙整小組」工作會、協助委員逐條釐清爭議條文法理依據的作法，而是條文宣讀後馬上進行逐條討論。從討論過程一直出現的「先往下走」、「再回來處理」、「再補強」^【註[8]^】來回應立法委員要求對爭議條文先釐清法理的發言，相較上一屆期立委們求真求實的用心，本屆內政委員會似顯強勢、倉促。
三、連結都市計畫是〈條例〉修法的基本功課
在去年11月份《建築師雜誌》的特輯「都市更新的下一章」中，筆者已指出修法工程必須誠實面對要不要採取「強制參與」制度的這樣一個問題，須知「強制」為國家專屬的高權行為（Hoheitsakt），擬定與實施都市計畫，則屬於國家機關專屬的計畫高權（Planungshoheit）。都市更新如要納入「強制參與」，至少必須要有一個屬於法規命令層級的都市計畫（在〈條例〉中為第5條所規定的「都市更新計畫」）來指出需承擔參與義務的空間範圍，並在計畫書中透過各種資料論述此一具強制力的計畫為何具有公益性、必要性與實施手段的適宜性。是以，基於此一核心問題，內政部所提的8個修法重點中屬於問題結構上層者，應屬「連結都市計畫」，需知，如果沒有一個都市計畫先行－不管是採取〈都市計畫法〉第26條的通盤檢討或第27條個案變更－則無法建立基本的強制基礎。此有監察院在2012.10.05對內政部做出糾正，直指「都市更新地區或更新單元之劃定對人民財產權有重大影響，然其認定標準及程序未以法律規定或法律明確授權之命令」可以說明此一法理。而內政部自己也具文回覆監察院（2012.11.06）「更新地區之劃定及都市更新計畫之擬定或變更，俱屬都市計畫細部計畫層次」、應「由直轄市、縣(市)主管機關依都市更新條例第5條規定於都市更新計畫表明劃定之更新單元或其劃定基準，作為擬定都市更新事業計畫之指導」，亦為明證。顯然行政部門不是不清楚此一先行程序的重要性與不可替代性。
前述爭點之核心為〈條例〉第5條，現行規定「視需實際情況訂定或劃定更新計畫…」。從監察院的糾正與內政部的覆文可知，正確的文義解釋應為：經全面調查實際狀況後，如認為有實施都市更新、劃定更新地區之必要，因涉及人民財產權之重大影響，應具體擬定都市更新計畫。但過去卻一直把「視需實際情況」操作為「可定可不定」都市更新計畫，從而沒有劃定更新地區也成為〈條例〉所允許的狀況，以此來跨接第11條「未經劃定應實施更新之地區，…得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元」，而導致產生全國有94.85%的更新單元劃定是不在政府劃定的都市更新地區（其中新北市高達95.34%、臺北市甚至達到98.68%）的偏差發展。再接上〈條例〉第36條就可以出現由私部門的實施者不需經過司法的判決就可以強制「代」拆同樣是老百姓的不同意參與都更事業者的家，致有各界對於都市更新是一強徵、強拆惡法的批判。
四、從用語定義即可看到第11條的矛盾與錯誤                                        
法條內的「用語定義」的功能意義，是特別標示一些拘束整部法律的專有名詞，其內容是穩定且一致。確立的定義，甚至是跨法律的。而現行法第3條的「本條例用語定義」中就清楚地規範了「更新地區」的劃定，是後續劃定更新單元、實施事業計畫的前提要件。
〈條例〉第3條「本條例用語定義如下：……二、都市更新事業：係指依本條例規定，在更新地區內實施重建、整建或維護事業。三、更新單元：係指更新地區內可單獨實施都市更新事業之分區（餘略）」。
廖義男大法官指出，更新單元的定義就是指「劃定或應劃定之更新地區內可單獨實施都市更新事業之範圍」（廖義男，2017：116）。再對照第5條的「都市更新計畫應表明事項」有第一款：更新地區範圍；第四款：劃定之更新單元或其劃定基準，即可瞭解監察院的糾正與內政部的覆文的基本根據。是以，不論是從法律的文義解釋或體系解釋，「都市更新事業」與「更新單元」兩者基本要件都必符合在「更新地區內」。反之，不是位於「更新地區」內，即不符合〈條例〉的更新單元與事業計畫之資格，也就不能適用〈條例〉的各項規範與各種獎勵。現行法寫得非常清楚，並無疑義，更無修改的必要。
瞭解用詞的正確解釋以及「用語定義」的效力，也就可以發現〈條例〉第11條的存在就是一個矛盾與衝突。第11條既然談的是「未經劃定應實施更新之地區」，即不屬於〈條例〉定義所稱、可以劃定更新單元實施更新事業的地區，從而，連是否能適用〈條例〉之相關規定都應該要被質疑，何來「土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定，申請實施該地區之都市更新事業」之理？但是，第11條活生生地被放在〈條例〉之中，並成為主要的都市更新事業計畫的類型，這是第一個自相矛盾之處。
再者，〈條例〉第5條「……訂定都市更新計畫，表明下列事項，作為擬定都市更新事業計畫之指導：一、更新地區範圍；二、基本目標與策略；三、實質再發展；四、劃定之更新單元或其劃定基準；五、其他應表明事項」。換言之，既然「單元劃定基準」是記載在「都市更新計畫」中，如果沒有訂定，不就不會訂出任何的劃定基準，不是嗎？而，〈條例〉第11條所規範的情況，既為不在更新地區範圍內的改建基地，從而該基地也沒有都市更新計畫被擬定出來，試問何來的「更新單元劃定基準」可以依循、如何進行「自行劃定更新單元」的程序？即便實務操作經驗者肯定很快就可以給出回答：以臺北市為例，是根據〈臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準〉劃定，但這還是回到與〈條例〉的「定義」不符，以及沒有都市更新計畫所載之單元劃定基準可依循的問題，如何能在符合法理的邏輯下來自我解釋？這是第二個自相矛盾之處。以上，都是曾在第八屆立法委員任其中的條例修法會議上被提出、而行政部門都未曾回應的討論。
五、矮化定義、削足適履－行政部門的掩耳盜鈴                                        
面對法條嚴重存在的自我矛盾，行政部門的解決方式竟然是偷天換日。查最新的行政院版〈條例〉修正案，第3條的「定義」被悄悄改掉了。在「用語定義」並無問題的情況下，涉及定義修改的重大變更卻沒有列在內政部的「8個修法重點」說帖之中，也沒被附帶提及。修改的內容為：

行政院版〈條例〉修正案

現行條文

一、（略）

二、都市更新事業：指依本條例規定，在更新單元內實施重建、整建或維護事業。

三、更新單元：指可單獨實施都市更新事業之範圍。

（以下略）

一、（略）

二、都市更新事業：係指依本條例規定，在更新地區內實施重建、整建或維護事業。

三、更新單元：係指更新地區內可單獨實施都市更新事業之分區。

（以下略）

對照現行條文與行政院修正案的差異，行政院把「都市更新事業」的定義改推給「更新單元」。根據其修法說明：「都市更新事業之實施，應以經主管機關劃定或核准之更新單元為範圍，爰將第二款「更新地區」修正為「更新單元」。看到這邊，或許我們會以為只要「更新單元」仍然如現行法為「更新地區內可單獨實施更新事業之分區」，那麼，更新事業定義的修改並沒有什麼差別。然，行政院版同時也把「更新單元」的定義修改為可以「單獨實施都市更新事業之範圍」，使「更新單元」的定義也脫離與「更新地區」劃定的上下位。前大法官廖義男教授（2017）^【註[9]^】便為文指出這種脫勾的作法，「並非可取」。

立法院第9屆第4會期內政委員會「都市更新條例草案」公聽會
第二次發言內容稿
王章凱
研究員
國立政治大學第三部門研究中心

立法院第9屆第4會期內政委員會「都市更新條例草案」公聽會發言內容稿
2017.12.25

引美國凱洛案談公共利益需要更加謹慎
2017.11.16
王章凱/ 國立政治大學第三部門研究中心研究員

昨日東森媒體就行政院審查都更條例的重點，來電訪談。以下是後來刊出的報導內容。
媒體的標題是：釘子戶行政救濟權擬刪　學者：無助於解決都更問題
我的標題則是: 如果實質不正義，就算加了很多「程序正義」，就會讓實質變得正義嗎？

立法院第9屆第三會期內政委員會「都市更新條例草案」公聽會發言稿
2017.03.29
王章凱/ 國立政治大學第三部門研究中心研究員