都市更新條例〉修法建議-§5§6§7

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人
2012.05.14

都市更新條例(以下簡稱〈條例)第五條(以「§5」方式標註,以下同)1998年頒佈以來,即未曾修訂過。其條文內容如下:

直轄市、縣()主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色,進行全面調查及評估,劃定更新地區,並視實際需要分別訂定都市更新計畫,表明下列事項,作為擬定都市更新事業計畫之指導︰一、更新地區範圍。;二、基本目標與策略。;三、實質再發展。;四、劃定之更新單元或其劃定基準。;五、其他應表明事項。

條文主要規範:如何劃定「更新地區」、如何訂定「都市更新計畫」,與明揭「都市更新計畫」是「都市更新事業計畫」之指導計畫

一、原立法重點-以「更新計畫」作為「更新事業計畫」之指導

對照〈條例〉頒佈之前,行政、立法兩院三個提案版本對於訂定§5之立法意旨說明,張俊宏委員版本:「更新基本計畫」應納入都市計畫規定,並配合都市計畫通盤檢討,做必要之修訂(立法院, 1998:p295-296)謝欽宗委員版本:應規定,依都市計畫法所定都市計畫擬定、變更程序納入其主要計畫,以與都市整體發展計畫相配合,收相輔相成之效(立法院, 1998:p 296-297)行政院版本:都市生活中居民長久建立之社會、經濟關係,為都市社會安定和諧之基礎,因此,都市更新過程中,如何維繫居民就有社區網絡必保存其人文特色,至關重要,爰於明訂直轄市、縣()主管機關於劃定更新地區及訂定整體性之更新計畫時,即應就居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色,加以調查評估,研訂基本的處理策略,以作為實施者擬定都市更新事業計畫之指導(立法院, 1998:p 297-299)

兩黨委員所提出的版本都強調要回歸都市計畫法的整體掌控下,行政院版本更強調社區網絡、人文特色等更為細膩之事項。三者都認為「都市更新事業計畫」是必須受到「都市更新計畫」的指導。

二、條例§5的問題-與都市計畫之脫勾

(一)   都市更新條例造成都市計畫失控

頒佈之條文內容中雖有「就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色,進行全面調查及評估」之要求,卻未參酌兩黨委員提案之要旨,明確規定「都市更新計畫」必須回歸都市計畫之管控、以與都市整體發展相輔相成,原因不明。又依照〈中央法規標準法〉§16:「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者,應優先適用之」。因此,即便〈都市計畫法§63[1]§65[2]§66[3]已有詳細規定,「都市更新計畫」如何擬定仍應優先適用〈條例〉之規定。從而,循〈條例〉所擬定之「更新計畫」變成是一種與〈都市計畫法〉下的「更新計畫」平行的計畫,埋下都市更新不受都市計畫節制之伏筆[4],進而造成都市容積缺乏容積總量管控[5]都市計畫之毀壞[6]之結果。

(二)   缺乏公共設施檢討與整合

與都市計畫脫勾的主要問題在於不受控制的容積獎勵(黃健二、王章凱, 2011),背後的核心是缺乏公共設施整體計畫[7]〈條例〉§5要求的「更新計畫」內容缺乏公共設施之檢討(包括公共設施事業與財務之執行計畫),這部分在〈都市計畫法〉中是揭示於§65更新計畫應以圖說表明左列事項:一、劃定地區內重建、整建及維護地段之詳細設計圖說;二、土地使用計畫;三、區內公共設施興修或改善之設計圖說;四、事業計畫;五、財務計畫;六、實施進度。」

實務上,與都市計畫脫勾的〈條例〉所劃定的所謂「更新地區」,其尺度僅及於都市計畫、細部計畫中的「局部」地區,對於都市發展所需要的公共設施項目[8]必然是無法處理,特別是對現代都會中居住品質提升非常重要的指標項目「上下水道」一項,就不是任何一個單獨的更新事業計畫可以滿足。更白話地說,10個「都市更新事業」所個別提供的1040「社區使用之公益設施」,並不能加起來變成一個400的「社區使用之公益設施」發揮同等效用

三、條例§5的問題-與其他法令之矛盾

為何在〈都市計畫法〉§63的邏輯中不是所有的「窳陋或髒亂地區」都有需要劃定為更新地區,而不是〈條例〉中只要符合§5§67所條列的項目即以都市更新來處理,甚至開放讓民間循〈條例〉§11自行來劃定,原因何在?因為,以都市更新處理既成市街地之窳陋髒亂之前,應該先執行許多既有的法令。

(一)   從窳陋建築之潛在危險

當都市老舊建築有窳陋傾圮可能,但未知是否會造成「公共危險」時,依法主管機關即應循〈建築法§77規定,要求建築物所有權人、使用人「應維護建築物合法使用與其構造及設備安全」,並「得隨時派員檢查」。「內政部認有必要時」,亦可要求非供公眾使用之建築物要「定期委託專業機構或人員檢查簽證,並向當地主管建築機關申報」;同法§81更明確規定「對傾頹或朽壞而有危害公共安全之建築物,應通知所有人或占有人停止使用,並限期命所有人拆除;逾期未拆者,得強制拆除之」,並有同法§91搭配之之罰緩與連續裁罰等措施。以都市更新手段處理是緩不濟急的。而這也牽動〈條例§6有必要同步檢討。

(二)   都市建築之立即危險

既成市街地建物已因災害而有立即性公共危險,除前述規定外,尚有〈建築法§82:「因地震、水災、風災、火災或其他重大事變,致建築物發生危險不及通知其所有人或占有人予以拆除時,得由該管主管建築機關逕予強制拆除」;以及〈災害防救法§24:「為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大,直轄市、縣()政府、鄉(鎮、市、區)公所於災害發生或有發生之虞時,應勸告或強制其撤離,並作適當之安置」;以及〈災害後危險建築物緊急評估辦法〉:「經緊急評估結果有危險之虞者,一定期限內辦理建築物修繕、補強或拆除」。善後處理亦有〈都市計畫法§27:「都市計畫經發布實施後,遇有左列情事之一時,當地直轄市、縣()()政府或鄉、鎮、縣轄市公所,應視實際情況迅行變更一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時(以下略)」。此種狀況不必然需要、也不應該等到引用〈條例〉§7之「迅行劃定」才是最佳的解決方式。

(三)   都市建築之可預知危險

營建署曾公開表示全台約有75萬棟、302萬戶的30年以上老屋[9]未達耐震度五級的標準,甚至認為要補強到耐震五級標準「乾脆都更重建,一舉兩得(聯合報,2011-03-18),此舉至為不妥。既為都市與建築主管機關,做此公開宣示即表示此為「確定可預知危險」之情況,本應立即循〈災害防救法§12:「為預防災害有效推行災害應變措施……直轄市、縣()及鄉(鎮、市)災害防救會報召集人應視災害規模成立災害應變中心」;同法§24:「為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大,直轄市、縣()政府、鄉(鎮、市、區)公所於災害發生或有發生之虞時,應勸告或強制其撤離,並作適當之安置」。短、中期之處置亦應依〈都市計畫法§27進行「迅行變更」、〈都市計畫定期通盤檢討實施辦法§6:「……應依據都市災害發生歷史特性災害潛勢情形,……等事項進行規劃及檢討,並調整土地使用分區使用管制。」

若的確如營建署所說的嚴重程度,身為主管機關預知重大災害可能發生時就應積極成立應變處理中心、編列預算,動員相關專業(建築、結構、土木)技師公會、大專相關院校之專業設備與人才投入災害之預防工作,主動要求並協助75萬棟建築之管理人進行建築安全檢測,以求在下一次大地震之前盡可能降低災難傷亡。這種情況除應在執行〈條例〉§5不與考量劃入更新範圍,亦應排除在〈條例〉§7的迅行劃定之外,讓主管機關運用適當之法令先予執行,否則,等於是主管機關面對預知可是先排除之重大災難時,放任所有權人與建商自行協商改建,政府只負責獎勵與審查,此將是嚴重怠忽職責之作為。

四、「都市更新計畫」不應是「視需要」而訂

承前所述,〈條例〉自成一套執行體系都市計畫之間形成斷層。〈條例〉對「都市更新計畫」的作法也與〈都市計畫法〉不同,何者比較恰當?

(一)   不是所有窳陋地區都適合先以都市更新處理

以〈都市計畫法〉的邏輯(§63),既成市街地窳陋或髒亂地區在經過通盤性的檢討、認為「有必要」時,才在細部計畫中檢討、劃定應實施更新地區的範圍。這也就是說,並不是所有「窳陋或髒亂地區」都適合先以都市更新來處理,如前述以〈建築法〉處理有公共危險之虞的建物、以〈災害防救法〉處理即使必要進行都市更新等。然,一旦進行更新地區劃定,則需配有「更新計畫」以為實施之指導。進而,此一「更新地區」也將直接受都市計畫「細部計畫」之在公共設施與都市景觀等方面之統籌調配、與都市整體發展連動。

反觀〈條例〉所規定作為「都市更新事業計畫指導計畫」的「更新計畫」則是「視需要」決定是否要擬定。換句話說,〈條例〉中的「都市更新事業計畫」是「可以」沒有上位計畫指導的「都更孤島(island of renewal)(Berr,1985)計畫。我們不僅可以從「高行政法院100年度裁1904號」裁定[10]所凸顯的「第三代人權理論」[11]可以看出與都市計畫脫節的「都更孤島」式發展極為不恰當,事實上從目前產生糾紛的多數都市更新被要求檢視是否具有「公共利益」時,都會發現因為與都市計畫脫節而無法自圓其說。

(二)   沒有「更新計畫」,就沒有更新單元與更新事業

對照〈條例〉§3之都市更新定義,所謂「更新單元」係指「更新地區內可單獨實施都市更新事業分區」;又「都市更新事業」係指「依本條例規定,在更新地區內實施重建、整建或維護事業」。亦即,符合〈條例〉法令效力所涵蓋與賦予權利的所謂「更新單元」應具備「位於已劃定為更新地區之內、可以單獨實施都市更新事業的一個『分區』」的要件。同時,〈條例〉§10:「經劃定應實施更新之地區,其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元,或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元」,而主管機關就是依據〈條例〉§5之規定,替所畫定的更新地區訂定「更新計畫」,明確定下更新地區範圍內有哪些「可單獨實施都市更新事業之更新單元;或不指定「更新單元」,而以訂定「劃定基準」取代,使實施者得據以申請更新單元、實施更新事業計畫。

簡單說,依法,沒有「更新計畫」,就沒有更新單元與更新事業。套回法令中,如果因為「視實際需要」而沒有訂定「更新計畫」,則〈條例〉§10中所謂的「土地及合法建築物所有權人」就沒有「更新單元」或「劃定基準」可以依循,自無法組織更新團體實施該地區之都市更新事業[12]

五、在「細部計畫」中做「都市更新計畫」

比較〈條例〉與〈都市計畫法〉對於「都市更新計畫」的作法,〈條例〉§5僅訂有五項。除第四項「劃定之更新單元或其劃定基準」比較具體以外,其餘仍只是抽象性規範。而由〈都市計畫法〉§63可知,都市計畫的「細部計畫」指導了「都市更新範圍」之「劃定」,再依「劃定範圍」擬定「更新計畫」,由實施者據此申請「更新單元」劃定,以便提出「更新事業計畫」。再搭配同法§15主要計畫應表明事項、§22細部計畫應表明事項,以及其他檢討、變更等規定,〈都市計畫法〉對於「更新地區」的劃定與「更新計畫」的擬定,是比〈條例〉有更明確可行、完整嚴謹的規範可以依循。

故,參酌原則性與實施性規範〈條例〉與〈都市計畫法〉對於「更新計畫」之應明示內容其實都還有改進空間。

六、總結與建議

綜合分析相關法令條文立法意旨與邏輯架構,〈條例〉§5的主要問題有:

(一)   忽視「更新計畫」必須回歸都市計畫的立法原意

(二)   使都市更新與都市計畫脫節

(三)   與其他法令之執行形成越位與矛盾

(四)   未強制要求訂定「更新計畫」以為「更新事業計畫」之指導

這些問題也凸顯了都市更新實施至今困境的一個面向,不僅製造〈條例〉本身的漏洞,也因為優位於〈都市計畫法〉、把都市計畫中各種擬、修訂計畫的工具與管理監督排除在外,造成都市更新事業計畫過於偏重實施者的便利性。建議應該讓〈條例〉回歸都市計畫體系,〈條例〉§5之條文應該與〈都市計畫法〉相銜接,建議修改如下:

§5直轄市、縣 () 主管機關應依〈都市計畫法〉相關規定,就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色,進行全面調查及評估,於細部計畫中檢討是否需要劃定更新地區,變更劃定時亦同。更新地區之劃定必須配合訂定都市更新計畫,作為擬定都市更新事業計畫之指導。更新計畫應表明下列事項:一、更新地區範圍;二、基本目標、策略與實質再發展構想;三、更新地區內重建、整建及維護地段之規劃圖說;五、更新地區內之更新單元及其劃定基準;六、土地使用計畫;七、區內公共設施興修或改善之規劃;八、公共設施事業計畫與財務計畫;九、實施進度與其他應表明事項。

而因為〈條例〉§5之修改 而牽動之同法§6,亦建議一併修改如下:

§6:有下列各款情形之一者,直轄市、縣 () 主管機關得依〈都市計畫法〉相關規定,優先辦理細部計畫變更、重新檢討劃定更新地區
一、建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足,有妨害公共安全之虞。
二、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小,足以妨害公共交通或公共安全。
三、具有歷史、文化、藝術、紀念價值,亟須辦理保存維護。
四、居住環境惡劣,足以妨害公共衛生或社會治安。
五、配合整體性都市發展計畫。

(新增)§6-1:僅為排除特定建築物()之公共危險,而無增進不特定社會大眾之公共利益時,應先適用〈建築法77§77-1§81§91§96-1等及相關規定,積極排除潛在之公共危險。

同樣因為〈條例〉§5之修改,而牽動同法§7之修訂建議如下:

§7:有下列各款情形之一時,直轄市、縣()主管機關應視實際情況,依〈都市計畫法〉相關規定迅行辦理細部計畫變更、重新檢討劃定更新地區
一、因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞。
二、為避免重大災害之發生
三、為配合中央或直轄市或縣()興建之重大設施時
前項更新地區之劃定或都市更新計畫之擬定、變更,上級主管機關得指定該管直轄市、縣()主管機關限期為之,必要時並得逕為辦理。

(新增)§7-1:因政府調整建築法規或相關規定,致有全面性建築安全性認定之虞者,應先適用〈災害防救法§12§22§24等及相關規定,積極排除潛在之公共危險。

 

參考文獻

立法院(1998),〈院會記錄〉,《立法院公報》,vol.87, no.42.

黃健二、王章凱(2011),〈台灣都市更新容積獎勵的制度迷思〉,《第三屆永續都市與農村經營研討會論文集》:p458-470. 第三屆永續都市與農村經營研討會,中國文化大學市政季環境規劃學系所主辦.

行政院(2006),〈加速推動都市更新方案〉, 95125行政院院臺建字第0950081323號函准予修正核定。

行政院(2010),〈都市更新產業行動計畫(合訂本), 991116行政院院台建字第0990062966號函核定。

Berr, Brian.T.L. (1985),‘Islands of renewal in seas of decay’, in: Peterson, P. E.(ed.),“The New Urban Reality”, p69-96.Washington,DC: Brookings Institution.



[1]   §63:直轄市、縣 ()  () 政府或鄉、鎮、縣轄市公所對於窳陋或髒亂地區認為有必要時,得視細部計畫劃定地區範圍,訂定更新計畫實施之。

[2]   §65:更新計畫應以圖說表明左列事項:一、劃定地區內重建、整建及維護地段之詳細設計圖說;二、土地使用計畫;三、區內公共設施興修或改善之設計圖說;四、事業計畫;五、財務計畫;六、實施進度。

[3]   §66:更新地區範圍之劃定更新計畫之擬定、變更、報核與發布,應分別依照有關細部計畫之規定程序辦理。

[4]   主管全國營建事務的內政部在2010.09.30發佈內政部台內營字第0990807669號令,由各該目的事業主管機關(如都更與捷運聯開)審核給予獎勵容積之權力,不受主要計畫規定內容限縮。

[5]   監察院(2010),099000236容積案糾正案文1027(定稿),監察院2011.11.03審議.糾正案號099內正0040.

[6]   〈立法院公報〉,vol.99, no.65「委員會紀錄」.提案人:邱議瑩,陳明文,簡肇棟;2010/1021提案,2010/1025通過。

[7] 公共設施計畫涉及廣泛,特別是公共設施之投入等同於都市容受力,而都市更新最大的推手就是「容積獎勵」,所挑戰的就是都市容受力。歐陽嶠暉教授亦特別投稿中國時報,呼籲「都市更新 應考慮環境衝擊」(中國時報,2010-04-28)關於「容受力」的討論,請另詳20111.12.28「不要再用容積獎勵去拼經濟了-都市更新犯的錯」http://kelwinwang.pixnet.net/blog/post/85013532、「都市更新容積獎勵不是解藥」(2012.04.27) http://kelwinwang.pixnet.net/blog/post/89198295等文章。

[8]   〈都市計畫法〉§42:都市計畫地區範圍內,應視實際情況,分別設置左列公共設施用地:一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地;二、學校、社教機構、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地;三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地;四、本章規定之其他公共設施用地。

[9]   在行政院院臺建字第0950081323號函核定之「加速推動都市更新方案」中是引用行政院主計處公布「89年戶口及住宅普查報告」:30年以上住宅984,736,占總住宅之14.1%,其中40年以上住宅更達411,102戶。而在行政院院台建字第0990062966號函核定之「都市更新產業行動計畫」中也是引用是「89年戶口及住宅普查報告」,統計數字則為30年以上之老舊住宅估計約302.8 萬戶40年以上住宅更達98.5萬戶。

[10]  對於元利建設位於台北市和平東路與金山南路口都市更新事業計畫受到「4公尺至442公尺不等附近居民或台北市民」提出抗告,所做出的裁定。

[11]  內政部營建署「都市更新執行機制檢討與展望座談會」(2011.12.30舉行的)「會議議程」文件指出都市更新對週邊環境之衝擊因「高行政法院100年度裁1904號」裁定而得為行政訴訟之要件,是「第三代人權理論」逐漸受到重視的象徵。

[12] 台北市所依循的「臺北市土地及合法建築物所有權人申請自行劃定更新單元」是針對「未劃定應實施更新地區」

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