王章凱的觀察/Observation from Kelwin Wang

都市更新條例解密(V)_§25-1修訂最終回

王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人
20111025

〈都市更新條例〉經過前幾次修法，「降低參與門檻」以便「提高民間參與都市更新意願」的說法已經變成牢不可破的「共識」。甚至，透過都市更新的推動來振興房地產的說法，也在這個期間變成主流。因此，配合都更有困難的「少數」已經被定調為所謂的「釘子戶」，沒有任何嘗試去瞭解其原因的聲音，也沒有在法案條文上保留一些空間照顧弱勢的努力。

行政院於立法院第6屆第6會期期間(2007.09.26)，主動提送「院總第666號 政府提案第10907號」的「立法院議案關係文書」，提案修正包括§25-1在內的22條修訂條文，以及§19-1在內的3條增訂條文，是1998年11月11日〈都市更新條例〉通過以來，規模最大的一次增修訂條文。

根據法務部「全國法規系統」紀錄〈都市更新條例〉的「立法歷程」及「立法記錄」檔案中顯示，除行政院的提案以外，此次修法共有7次有文件紀錄的提案或討論，分別是：

■        立法院第6屆第6會期第4次會議(2007.9.28)，決議將政院函請審議之「都市更新條例部分條文修正草案」交「內政及民族委員會」審查(vol.96,no.63[1]:p109)。

■        2007年10月17日立法委員黃誠等36名委員提出「院總第666號」「委員提案第7651號」之「立法院議案關係文書」，擬於立法院第6屆第6會期間針對§25-1及§36進行修訂。

■        立法院第6屆第6會期第7次會議(2007.10.19)，決議將交黃誠委員等36人擬具「都市更新條例§25-1及§36條文修正草案」交「內政及民族委員會」審查(vol.96,no.69:p1)。

■        立法院第6屆第6會期「內政及民族委員會」第5次全體委員會(2007.11.12)對「行政院函請審議『都市更新條例部分條文修正草案』案」及「黃誠等36 人擬具『都市更新條例第§25-1及§36條文修正草案』案」進行討論。經審查會決議需交由黨團協商(vol.96,no.79:p439-458)。

■        立法院第6屆第6會期第14會議(2007.12.07)宣讀審查會報告後，決議「協商後再行處理」(vol.96,no.85:p201-246)。

■        立法院第6屆第6會期第15會議(2007.12.14)，因修訂案尚待協商，決議「協商後再行處理」(vol.96,no.86:p383)。

■        立法院第6屆第6會期第16會議(2007.12.19)，宣讀朝野協商[2]結論，進行二、三讀通過(vol.96,no.88:p40-55)。

整理比對幾個版本的條文內容，我們可以發現，這次修法的重心已經不在§25-1了，因此相關文獻中對於§25-1的討論也比以前要少。

第三次修訂§25-1 之條文內容演變對照表

表格說明：1. 被新版刪除之內容  
2. 比舊版增加之內容

本研究整理

從上表可以看出，不論是行院院版本或立法委員版本，此次對§25-1的修訂內容都不多。如果一路追蹤§25-1的增修訂就可以瞭解，關鍵的參與門檻已經在之前被拔除了，特別是第一次增訂§25-1打破了「全體同意」的門檻，以及第二次§25-1的修訂(立法院第6屆第5會期)削去了人數門檻。§25-1(或§25)已經是無牙的老虎，無甚可修。

值得玩味的是，這次的行政院版本未針對§36提修正案，而對§25-1的修訂也僅在「土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過4/5之同意」的「土地」與「合法建築物」之前各加了「私有」的字樣，以更明確化「公有」土地與建物是強制配合都市更新的說法[3]。然立法委員仍在行政院提出修訂方案後、委員會審查之前趕快送進§25-1與§36的修訂版本，顯然是覺得還不夠。這部分在§25-1看不太出來，也因此提案委員很快的就完全同意行政院版本，把修法重點放在§36修訂上。

提案的黃誠委員原希望比照〈行政程序法〉§51所定「行政機關對人民申請之處理，其處理期間為二個月，並得延長一次為限，合計最長為四個月」[4]的規定，引來作為縣(市)主管機關接受實施者申請、代為拆除或遷移釘子戶時之處理期限(vol.96,no.79:p441)。只是，〈行政程序法〉§51之意旨是在督促行政單位之效率，為申請人所申請之事項積極任事，居然被立法委員類比，作為強制執行剝奪人民財產權的期限，也是非常另類。最後的結果是行政部門的妥協，修訂為「得報經中央主管機關核准延長六個月，並以二次為限」的定案，也形成反對都市更新者所極力主張廢除的兩條惡法。

很遺憾的是，單單檢視〈都市更新條例〉§25-1的增修訂過程就令人感覺到沮喪。不管是從根本的理念，或者是最終的目的，都市更新在台灣都跟都市發展嚴重的脫節。原本期待安居樂業的小老百姓根本敵不過政客、財團聯手打造的潘朵拉盒子，都市更新已經繼股票與傳銷之後，變成一種全民運動了。

透過立法過程的重新檢驗，可以清楚發現社會福祉與公共利益並沒有真正地落實在法令的制訂與修訂中，台灣社會終究是一個資本主義社會，立法「合法化」都更利益的過程中，憲法保障人民擁有自由居住與處置財產的權力已經煙消雲散，剩下的是醜陋的「多數決」都市更新。

[1]   以下類似附註皆為《立法院公報》。

[2]   該次朝野協商於2007年12月14日於立法院紅樓302會議室舉行，由薛凌委員擔任主席，參與協商之委員有王幸男、柯建銘、黃誠、劉盛良、蔡家福、王 拓、羅志明、郭林勇、郭素春、曾永權、楊宗哲、黃義交、傅崑萁、顏清標、陳銀河、陳進丁。黨團協商之內容無記錄。

[3]   原§27已規定都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物應一律參加都市更新，因此一定是計算到贊成都更的一方，修法與否，應該僅在於條文語意的一貫，對於法令的適用應該是沒有差別。
但由於後來由於拍賣國有土地給實施者配合都市更新，反倒讓開發商更容易標得大面積土地囤積、待價而沽，造成社會輿論譁然，賤賣國有財產的批評排山倒海而來，大面積公有土地配合都市更新才有有所限制。根據2007年4月11日訂定的〈都市更新事業範圍內國有土地處理原則〉§3：「都市更新單元範圍內之國有土地(含公用土地及非公用土地)面積合計達500㎡，且占該都市更新單元土地總面積1/2以上者，得專案報經財政部核定，由主辦機關主導辦理都市更新。」之後，僅有小面積國有土地才有民間實施者畫入都市更新事業範圍。

[4] 原條文為「行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為二個月。行政機關未能於前二項所定期間內處理終結者，得於原處理期間之限度內延長之，但以一次為限。前項情形，應於原處理期間屆滿前，將延長之事由通知申請人。」